目录

中文版序

英文版序言

致 谢

译者的话

第一章 中国的中央—地方关系：研究方法

结构的研究方法

过程的研究方法

文化的研究方法

寻求一种新范式

第二章 “行为联邦制”：中国中央—地方关系中的组织、过程和规范

中央—地方关系的“行为联邦制”和结构环境

“行为联邦制”：组织、过程和规范

强制、谈判和互惠：“行为联邦制”如何运作

小结

第三章 “行为联邦制”中的互惠性互动

历史的影子与未来的影子

过去的影子：毛泽东时代的中央—地方关系

互惠：改革年代的中央—省关系

小结

第四章 “行为联邦制”之下的自主发展：放权之后的江苏

调整发展战略

财政改革，改变投资模式和工业结构

为出口导向型发展战略而努力

政府企业家化和乡镇企业

小结

第五章 中央政府、地方政府和地方社会：政府间放权下的浙江

商业传统及其对现代浙江的影响

政府间放权下的政策调整

财政放权和投资模式的变化

出口导向型战略的发展

国家扶持与非国营部门的成长

温州模式：国有企业和民营企业

小结

第六章 强制和政策实施：政府间再集权下的广东

广东“地方主义”的形成

后毛泽东时代广东的“地方主义”

广东的“地方主义”：超出界限

对广东“地方主义”看法的改变

反对广东“地方主义”的运动

干部任命制度的局限性

在调整中央—地方关系上先行一步

小结

第七章 集体谈判与中央—地方互惠：“行为联邦制”中的省际联盟

省际联盟形成的制度根源

中国西南六省（区市）经济协调会

作为联盟的经协会：与中央的集体谈判

在中国对外贸易中构建省的活力

小结

第八章 中国“行为联邦制”的未来

省：不确定的期望

“行为联邦制”的动力

作为半独立单位的省政府

“行为联邦制”的制度化：一种政治解决方案？

中文版序

东方出版社决定把本书译成中文出版，我本来有些迟疑。尽管中国的中央—地方关系一直是我的重点研究兴趣，但这项研究从开始到出书再到现在已经有二十来年了，很多方面的经验材料已经成为过去的历史，又因为是翻译，不能对经验材料做任何更新，我不知道其价值如何。为了配合翻译工作，我又对自己的旧作认真阅读了一遍，自己觉得还是有些价值的。当初作这项研究的时候，重点并不在呈现经验材料，而是利用当时所能得到的经验材料来阐述和解释中央—地方关系。并且从今天看，我自己的一些观察仍然有效。这里借中文版出版之际，结合近年来中央—地方关系的新变化，再来阐述一下中央—地方关系对整个国家改革变迁的关联性，或许对我们思考今天的中央—地方关系有所启发。

中央—地方关系的历史视角

如果我们回顾一下历史，不难发现，在中国的政治环境中，无论是改革的发动还是改革的可持续，地方的动力都非常重要。从中央—地方关系中寻找改革的动力，早已经成为中国改革的定律。改革开放以来，中国社会经济的快速发展更是高度依赖于地方层面的制度创新。

在毛泽东时代，中国尽管被西方称为“极权主义体制”，但国家的权力结构实际上还是分散的。无论是国家建设还是体制改革，都从中央—地方关系找到突破口。“大跃进”和“文化大革命”时期，毛泽东发动了两次大规模的放权运动。中央集权体制的最主要特点，就是在运作过程中权力会不断往上集中，而一旦高度集中，地方和社会的发展动力就会被扼杀。当毛泽东认为中央官僚体制成为了改革和发展的阻力的时候，他势必发动放权运动。动员地方力量也是毛泽东这两次放权运动的政治策略。当时，不仅省委书记能够影响中央决策，就连县委书记也是毛泽东的关注对象。和地方联盟来克服中央官僚体制的阻力，是毛泽东所使用的有效方法。不管人们对放权运动作如何的评介，毛泽东之后的改革开放之所以成为可能，就是因为存在着巨大的地方改革和发展动力。

邓小平时代也是经历了两次大的放权运动。第一次是改革开放早期，确切地说是在20世纪80年代。经济改革是市场化导向，理想地说就是要把经济权力从政府放权到企业。这种理想的实现不能忽视地方的作用，放权于是成为当时的政府的改革策略。城市既得利益比较稳固，政府就先开始农村改革。而农村改革基本上是地方政府的事情。正是四川和安徽农村改革的成功为中国的农村改革找到了突破口。放权也是城市和工业改革的动力源泉。如果没有像“分灶吃饭”和“经济特区”等放权政策，很难想象城市改革的成功。

邓小平的第二次并且是更大规模的从中央到地方的放权发生在其南方讲话之后。20世纪80年代后期到90年代初，因为1989年中国的政治风波以及苏联东欧社会主义阵营的解体，中国的改革出现了极大的困难，80年代初以来的改革动力似乎消失了。而1989年政治风波的发生又表明政治改革所可能带来的风险。面对这个困局，邓小平又从地方找到了动力。南方讲话的政治目标就是为了在地方聚集改革力量，而南方讲话之后的大规模的放权又为地方政府提供了莫大的动力来进行改革和发展。当代中国真正大规模的发展和转型正是从南方讲话中之后才获得巨大动力的。

地方的改革创新与“行为联邦制”

经验告诉我们，中国的改革往往是首先从地方开始的，先在各个地方开始实践，然后通过适当的“顶层设计”，把地方经验提升成为国家政策，继而推广到全国。这些年来，地方各方面的改革试验也一直在进行，包括浙江的民营企业的发展；广东的外向型企业的转型和公民社会建设；重庆的国家动员模式；江苏的政治改革（公推直选），等等。

中国的地方领导人是最具有改革动力的。很多年来，地方政府官员一直是中国社会的主要批评对象，地方专制、腐败、黑社会化等不同程度地弥漫于各个地方政府。这些现象也是

被证实的。但是，也有很多地方干部想有所作为。目前中国存在的很多地方发展模式大都来自于地方官员。从发展的角度来看，地方政府是一线政府，政府官员和社会关联度大，在强大的压力面前，他们必须要有所创新来应付或者解决问题。作为一线干部，地方官员了解社会，也并不缺乏解决问题的思路和方法。再者，地方创新也符合地方官员的利益。在后强人政治时代，政府官员之间的政治竞争已经不可避免，而确立不同的地方发展模式，就是中国式政治竞争的一个重要部分。很多地方干部必然成为未来中国的领导人，他们也在思考如何改革的问题。一个地方改革成功了，就可以扩展到其他地方。这对他们自己的政治前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干部政绩最重要的根据。

那么，为什么地方创新是可能的呢？这就是本书所探讨的主要问题。地方创新之所以成为可能，主要是因为改革开放以来，中国在高度集权的基础上进行政府间的放权，从而产生了一种独特的具有“行为联邦制”特征的中央—地方关系，本书称之为“行为联邦制”（de facto federalism）。从宪法上看，中国不是一个联邦制国家，既没有各级政府间的法律意义上的放权，也没有如三权分立这样的政府不同部门间的分权。但在改革开放之后，为了促进经济增长，中央政府下放部分权力到地方，使中央—地方关系越来越具有“行为联邦制”的特征。

从理论上讲，在中国单一制的政治体系里，地方政府只是中央政府或者上级政府的派出机构。所有权力归于中央，地方权力是中央和上级政府赋予的，地方是执行机构，只具有操作层面的权力。但在实际操作中，中国地方政府所享有的权力，要比所有联邦制国家里的州和地方政府大得多。就地方政府的权力而言，“行为联邦制”介于地方自治制度和欧美国家的联邦制（constitutional federalism）之间，我们可以将其理解为有限的地方自治，一种（在单一制国家中形成的）相对制度化的放权模式。在这种模式下，中央是省的上级机关，但省具有一定的自主权。中央与省级政府之间可以进行或明或暗的讨价还价，中央给予各省常设的或特许的利益，以换取各省对中央的服从。当然，这也适用于省政府和市县政府之间的关系。

具体地说，一个国家能被称为“行为联邦制”，需要满足下列条件：第一，政府体系是分层级的，如中央、省、县、乡等级。每一级政府在一定范围内都有最终决定权。第二，各级政府间的放权已经制度化，使得中央政府很难单方面地将自己的意志强加于省，并改变各级政府间的权力分配。第三，省级政府在自己辖区内是经济社会事务的主要责任人，在某种程度上也是政治事务的主要责任人，具有相当的自主权。

中国的中央与省之间有大致明确的权力划分。外交、国防、人口控制等领域由中央掌管，省级政府基本没有发言权。地方的公安、道路建设、校舍建设等由地方政府负责，大多数经济事务也由地方来承担。许多政策由中央制定，地方执行。中央在制定政策时，经常会咨询地方政府的意见。

“行为联邦制”是政府间放权的产物。政府间经济权力和政治权力的下放作为这一制度的中心特征，促成了中国层出不穷的地方创新和高速的经济发展。同时，单一制的集权政治架构，又确保中央对地方拥有相当的控制权，能够推动由计划经济向市场经济的转型。

也就是说，中国的高速经济发展和实际上存在的联邦制结构是相关的。中国的改革尽管是市场经济导向的，但至今尚没有完备的私人财产权、商业法以及高度独立的司法系统，而这些制度对市场经济是至关重要的。那么，高速的经济增长是怎么来的呢？一个重要的原因就是“行为联邦制”，即政府间经济权力的下放。

经济和政治权力的下放

从20世纪70年代到90年代中期，邓小平领导下的改革不断推进地方放权。大量经济决策权力被下放给地方政府，各主要的经济职能部门如计委、工商、税务、银行等划归同级地方政府管理，不受上级职能部门控制。税收政策有利于地方政府规划，使各地政府拥有足够的财力去发展经济。

根据钱颖一等学者的说法，放权直接限制了中央政府对经济的控制，引入地方政府间的竞争，限制地方政府的行为并促使它们发展地方经济。放权排除了单个政府垄断经济的可能性。如果各地可以自主选择政策，它们就可以比较结果（看谁干得更好），包括那些没有率先改革的地方。在中国市场上竞争的主体，与其说是一个个企业，不如说是一个个地方政府。中国的市场经济，是由地区间的竞争推动的。

市场经济对政府有两方面的要求。第一，政府要足够强大，在市场中执行法律法规，保护经济秩序。第二，政府不能过分强大，不能强大到能在市场中任意掠夺财富。中国政府一定程度上就满足这两点要求。一方面，中央和地方政府都有足够能力贯彻法律法规。另一方面，“行为联邦制”对中央权威进行了必要限制，使中央政府不能任意侵占财富。在经济改革过程中，中央有意识地不让自己接受某些信息，以打消自己过度的干预行为。比如，中央政府允许地方保留预算外或非预算经费，不受中央监管，不向这些经费征税，以鼓励各地政府发展经济增加收入的积极性。

许多地方政府拥有的企业（如乡镇企业）比国有企业效益好。与国企不同的是，这些地方企业创造的收入很大程度上归地方政府，而地方政府又通过控制这些地方企业，增加了抵制中央的实力。为了搞好这些企业，各地方政府会在保护市场方面展开竞争，因为各种资本和资源会迅速流向那些更有利于市场成长的地区。因此，各地官员有动力去增进效率，约束对市场的不当干预，限制政府的攫取行为，减少税收和管治。

中国的“行为联邦制”具有很大的弹性，政治权力的下放给政策创新留下了空间。改革开始之后，中央政府把干部管辖权从下管两级调整为下管一级。例如，改革之前，中央直接任命省和地厅两级的官员；改革之后，中央只负责任命省一级官员，而赋予省级官员任免自己辖区内地厅级干部的人事权。这为各省独立自主地制定和实施经济发展战略创造了条件。

在制定政策时，高层领导人并不总是独断决策；相反，下级各部门和地区往往在上级领导的决策制定过程中有很大的发言权。各部门、各地区从自己的部门利益、地区利益出发，可以与上级或其他部门进行协商、谈判和讨价还价，以期影响政策。政策最后的敲定和出台，是领导人和各下属达成共识和妥协的结果。

美国学者谢淑丽（Susan Shirk）指出，在毛泽东之后的中国，中央和各省官员之间形成了所谓的“相互问责制”（mutual accountability）。中央与省级官员具有显著的相互问责的特征，因为省级官员是中央委员会中人数最多的一部分。这一点对中国的经济增长很重要，它有助于中央领导人与地方官员创建联盟，共同推动经济增长。一方面，省级官员希望得到提升，中央的领导就可以把任免作为激励机制，动员地方官支持改革。另一方面，省级官员构成中央委员会的多数，他们的支持又是任何中央领导所必需的。他们有实力促使中央领导推动有利于地方经济发展的政策。

虽然有经济上和政治上的权力下放，虽然有“行为联邦制”，中国仍然是一个单一制国家，仍然维持着政治上的集权结构。这种结构对中国的经济发展也有正面效果。改革后的地方官员拥有很大的自主权，但他们仍然只是中央政府的代理人，中央对他们有相当的控制力，尤其是在人事的选拔和任命上。中国共产党一直坚持“党管干部”的原则，强调党对干部任命的绝对控制。党对干部的日常管理相当集中，每一级干部的考核、任免、调动都必须由上一级党委和组织部决定和执行。人事权是中央控制地方的最后王牌，是对地方官员最根本的制约。

“行为联邦制”的特征及其弊端

据奥利维尔·布兰乍得（Olivier Blanchard）和安德烈·施莱弗（Andrei Shleifer）的研究，中国式的集权模式有利于成功的经济转型。光靠市场机制是很难解释中国从计划经济向市场经济的转型的。在中国的改革过程中，中央的领导者始终掌控着整个转型过程，对地方官员的行为进行奖惩。中央政府有足够权威去推行自己的政策，制定行为的规则。没有这样一个强有力的中央控制，改革放权过程中各地的地方主义倾向将会大增，而这仅靠经济和财政政策是很难制约的。

值得指出的是，“行为联邦制”的另一个重要特征是法治程度低和法制地方化。在大多数国家，法的权力大多由中央或者联邦政府垄断，尤其是单一制国家。地方政府只在涉及地方事务的领域具有法的权力。即使在联邦制国家，地方政府拥有更多的法律权力，但中央（联邦）法高于地方法，地方法要服从于国家法。尽管中国从理论上说属单一制国家，但地方政府拥有着实际上远较其他政治体系更大的法律权力。这主要是因为中国的司法系统，就中央和地方关系来说不是一个独立的系统，即没有和地方政权独立开来。虽然法律由中央制定，但是地方有很大的解读空间。而由于地方与地方之间差异很大，中央也容许地方对法律的不同解读。地方政府因此可以通过不同的途径来影响法律的实施，从而使司法成为地方政府的工具。

“行为联邦制”为中国的经济发展做出了巨大的贡献，但也带来了很多问题。富裕的省份因为经济实力强，常常抵制中央的政策倡议；而贫穷的省份因为财力不够，常常难以有效地执行中央政策，并推动有意义的改革。因此，20世纪90年代中期以来，中央政府在许多方面开始重新集权，加强对省和地方政府的控制。再集权并不是要退回到改革前的状态，而是选择性地将某些权力重新收回到中央手中。最初的选择性集权是经济集权，主要表现在分税制的确立和中央银行制度的改革。分税制的确立为中央政府的财权提供了制度性保障，改变了改革前中央政府在财政方面高度依赖于地方政府的局面。同时，中央银行制度的改革，则有效切断了地方政府对国家金融体系的直接干预，从而提高中央政府进行宏观经济调控的制度能力。自21世纪初以来，随着中央政府努力强化管治能力，再集权主要表现为政策集权，例如环境、产品质量、劳工、土地等政策领域的集权。

但是20世纪90年代开始的再集权也造成了如今“中央富、地方穷”、“国富民穷”的局面。同时产生了两方面的问题。一方面，权力集中到中央，但责任并没有集中起来，于是造成了权力和责任的严重脱节。地方严重缺失承担责任的能力，尤其是财政能力，只好另外开辟途径，无限制地闯入医疗、教育和房地产等社会领域，造成了地方和社会的严重对立。另一方面，经济集权并不表明中央领导层拥有相应权力。大多数中央集权实际上是权力的部门化，是部门集权。中央权力分散在各官僚机构之中，而各机构集中起来的无限的权力和财富并没有如领导层所设想的那样取之于民、用之于民，而是流向了形形色色的既得利益集团。

在再集权的过程中，“行为联邦制”的缺点也显现了出来。尽管今天的中国各地方改革都在树立自己的模式，但并没有发生类似20世纪80年代那样的效果。在20世纪80年代，地方改革呈现两个显著的特点。第一是地方的大胆和勇气。在经历了改革前的贫困社会主义实践之后，全国各地都想摆脱贫穷，创造出自己的地方发展模式。当时地方发展水平往往取决于一个地方是否能够在一些改革方面先行先试。第二是成功的地方改革很容易上升到全国层面，扩展到全国的其他地方。当时几乎所有国家层面的改革都是在地方先行先试的。但是今天，不仅地方先行先试的勇气不如从前，而且即使像广东模式等被认为是成功的，大多地方改革也仅仅限于地方，没有扩散效应。为什么会这样？

首先是因为地方的改革创新缺乏法律的保护。“行为联邦制”不同于欧美国家的联邦制。欧美国家的联邦制是宪法规定的，在该制度下，地方政府享有宪法赋予的有限主权，受到宪法的保护。而中国的中央—地方关系则不然。尽管中国的地方政府实际上的权限远远大于联邦制国家的地方政府，但是由于“行为联邦制”没有宪法的依据，地方政府的任何改革和创新都没有法律的保护，不确定性和风险都非常大。

第二个原因，也是更重要的原因是地方创新缺乏政治保护。在后强人政治时代，地方改革也受到体制非常巨大的限制。政治强人可以充分授权给地方，让地方充分改革。如果出现问题，强人也可以为地方改革提供保护。这尤其表现在早年“经济特区”的改革上。同时，强人也很容易把成功的地方改革经验上升成为国家层面，把改革推广到国家的其他地方。现在则不然。一些地方改革者顾虑重重，既是因为缺少来自上层的充分授权，也是因为没有上层权力的政治支持，很难把地方改革经验上升到国家层面。除了少数地方的领导人在大张旗鼓，多数地方领导人都选择低姿态、低调的改革路线。

尤其值得注意的是，在中央—地方关系方面，现在呈现出一种实际上的互为“否决”现象，即中央可以“否决”地方，地方也可以“否决”中央。一些被视为成功的地方经验，很容易被上层的一些权威人物所否决。在高层缺失集体政治意志的情况下，很难对地方经验达成共识。一旦哪一个关键人物不认同某一地方改革试验，这一试验再怎么成功，也不会上升到国家层面。另一方面，尽管作为决策者的中央在不断推出新的政策，但地方总可以找到理由不执行中央的政策，或者有选择性地来执行中央政策，这取决于中央政策是否符合地方利益。地方的这种行为实际上是“否决”了中央政策。

中央—地方关系制度需要再创新

那么，如何突破目前的改革困局呢？利益的困局需要利益来突破。和以往的改革一样，改革不外是依靠两种力量，即地方和社会。而突破中央—地方关系的利益格局则是改革的首要任务。且不说改革者是否有政治意志能够真正放权或者赋权社会，如果中央—地方关系没有改革，即使有了这种政治意愿，没有地方的配合，这一意志也很难变成政策和实现。

从实际情况看，各地方是有改革动力的。地方面对客观存在的问题，感觉到应付和解决这些问题的紧迫性。地方领导群体中也有很多想有所作为的。无论是沿海的广东和浙江，还是西部的省份，地方领导层都在不断寻找改革的出路。在各种不同的地方实践之间酝酿着新的改革动力。只有当整合了现存的地方力量之后，中国才会出现新的改革动力。而要整合地方力量，改革中央—地方关系势在必行。

改革并不是简单的放权或者简单的集权。上述很多问题因为集权而产生，但重新放权未必就能解决问题。最明显的就是在社会政策领域，包括社会保障、医疗、教育和环保方面的政策。所有这些方面涉及社会成员的基本公民权问题。公民权应当是全国范围的。在这些方面需要进一步的集权。现在中央具有政策制定权，但政策实施权在地方。更是因为在这些领域往往是中央出政策、地方出钱，很多政策根本落实不下去。这就要求，中央政府在财政集权之后，也要把事权（执行政策）的一些方面收归上来。这样做，就可以把“地方公民权”转型成为“国家公民权”。尽管这并不是说，中央政府要担负所有的责任，但必须要担负相当程度的责任，以实现最低限度的公民权。不管怎样说，从世界各国的经验来看，中央政府在所有这些社会政策方面，必须负有不可推卸的责任。

但是在其他一些方面，就必须实行继续放权，主要在具有产业性质的领域。上面已经讨论过央企化的后果会非常严重。央企本来的意义，在于政府在涉及国家整体战略和经济利益的领域中扮演一个重要角色。但是，现在央企所从事的很多经济活动，根本不具有战略重要性。要给央企规定一个边界。央企不仅要退出一些不具有战略意义的领域，而且要把这些经济活动下放给地方，进行民营化。中国在经济领域市场化不足，和国有企业受政府的保护是有关系的。要深化市场改革，这一步必须走。

事权（主要是社会政策方面）的集中，表明地方政府在这些方面财政负担的减轻，而经济活动权的下放，会给地方政府更多的动力来发展地方经济。这一变化会导致另外一个积极的效果，那就是减少地方政府向“民”和社会掠夺财富的动机。只有这样，中央、地方和社会才会进入一个良性关系。

权力下放给了地方，地方就会腐败。怎么办？这就要求权力在下放给地方的同时，也必须下放给社会。没有社会的被赋权，地方的腐败就会变得不可遏制。在中国，现在反腐败主要依靠中央政府，没有自下而上的动力，也没有来自社会的外在制约。来自中央政府的制约也是一种内部制约。没有来自外部社会的制约，内部制约就会无效。这些年有很多研究表明，中央政府在老百姓眼中的合法性程度远比地方政府大。其中很重要的一个原因就是老百姓对直接接触到的地方腐败有太多的不满。要解决这个问题，向社会放权就变得非常重要。社会的参与会给地方政府造成有效的压力，增加地方政府的透明度，使得地方政府对其下辖的人民负责。在这个意义上，向社会放权实际上是有利于中央权力的。

对社会赋权的重要性，有关方面并不是没有认识。但很多人总是恐惧于社会权力。这是因为人们总是把社会权力和政府权力对立起来，好像两者是一对矛盾。其实并不然。唐朝的柳宗元就明确看到了人民的权力可以是皇帝权力的基础。在今天更是这样。如果中央政府要对地方有权力和权威，就必须把自己的权力基于社会权力之上。也有一些人担心，社会权力的增加会导致社会的失序。但这里我们强调的是社会的制度化权力，是基于宪政之上的社会权力。

改革的另一个方面是缩短行政层级，使政权扁平化。在省和县之间，中国设置了太多级中间层次政府。中间层次的政府在不用承担一线政府那样的责任的同时，可以利用手中的行政权力来攫取各种各样的利益。可以说，它们已经成为中央和一线政府之间政权内部最大的既得利益者。中国目前中央和地方关系中存在的诸种问题的根源，都和它们的存在有关；一线政府和社会之间的紧张关系，更和这些无需负责的中间层政府有关。正因为这样，最近几年推出了“省管县”的制度实践。在海南，县、县级市和市，尽管继续属于不同的行政级别，但都由省政府管理。在浙江，省跳过市直接和县处理财政关系。不过，应当指出的是，“省管县”制度主要还是着眼于县级经济发展问题，还没有提高到行政改革的高度。

目前比较可行的办法是将一些大的市升格为直辖市，和省同一行政级别。鉴于中央权力每况愈下的情况，多设直辖市在今后不可避免。在这些大市变成直辖市之后，其他所有市就可以和县（县级市）属于同一行政级别。市管理城市，而县管理农村。而无论是市还是县，都要由省（或者直辖市）直接管理。

地方的竞争必须受到限制。如果没有中央—地方关系的制度再创新，让目前的形势顺其发展下去，必然会继续弱化中央的制度权威，最终造成更具实质性的中央权威危机。中央—地方关系制度的创新，最终还是需要依靠社会的参与和依靠法治。中央政府和自己的各部委的关系，中央和地方的关系，各级政府和各种社会利益之间的关系，这些都是需要从制度上来加以规范和运作的。这些制度能否创建得起来，制度能否有效运作，都是现代国家的标志。在很多方面，中国显然还不具备现代国家制度。

郑永年

2012年7月于新加坡东亚研究所

英文版序言

多年来，笔者对中国的中央—地方关系一直抱有兴趣。20世纪80年代，中国的改革派领导人推行了激进的放权。它在促进经济发展的同时，也产生了许多问题。20世纪80年代末，当时中央政府领导层发起了政治改革，与此相伴的是自由的政治环境。受到这种自由环境的鼓舞，在中国的知识分子和政府官员中，发生了一次有关新权威主义的全国性辩论。在所有的议题当中，放权成为了一个主要的批判对象。新权威主义的拥趸们的关注点是：为什么权力应该集中在中央政府手中，并且权力如何能够集中在中央政府手中。许多人认为，由20世纪70年代末开始的改革所发起的放权，导致了中央权力的衰落；结果，中央政府失去了对各省的控制。新权威主义的一位主要代表吴稼祥，当时是中共中央政策研究室的一位研究员，他认为，放权消灭了一只单头鹰（即：中央政府），但却诞生了一只九头鸟（即：省政府）（Wu，1989：31）。其他人则警告说，中国成为了一个“诸侯林立”的国家（例如：Shen & Dai，1992）。

1989年政治风波的出现和随后的平息，打断了这次辩论。在许多保守派眼中，有关新权威主义的辩论为赵紫阳提供了一个平台，为他获取更大权力的野心做了辩护。然而，有关中央权力衰弱的担忧从未消失。20世纪90年代初苏联的崩溃，致使中国知识界开始质疑共产主义国家的长期生命力。他们担心中国将步苏联的后尘，因为中国的放权要比苏联剧烈得多。因此，对中国民族国家可能出现崩溃的担忧，导致了中国政府在政治风波平息后，通过重组其干部任命制度来收紧它对各省的控制。许多知识分子开始尝试辩护，为什么中国需要一个高度集权的中央政府，但是，关于中国应该创建一个什么样的中央—地方关系，没有达成任何共识。

1993年，位于普林斯顿大学的当代中国研究中心就中央—地方关系组织了一次专题讨论会。来自世界各地研究中国的学者，包括那些因政治风波离开中国，现在在欧美过着流亡生活的学者，参加了这次会议。由于学术研究人员和前政策制定者或实践者都参加了，这次讨论极富成果。在会上所有的意见当中，有两种相左的意见，即：放权和集权。例如，王绍光和其他的许多学者表达了他们赞同集权的强烈主张。王绍光集中论述了经济放权如何削弱了中央权力。他通过对比中国和其他前共产主义国家，尤其是前南斯拉夫，来支持他关于中国民族国家可能崩溃的担忧（Wang，1994）。王绍光和其他人认为，激进的放权是形成统一的全国性市场经济的主要障碍。王绍光还认为，一个高度集权的国家不一定会是全能主义或威权主义的。相反，根据王绍光的看法，为了创建一个强大的民主中国，中国必须有一个中央集权的政府（Wang，1992）。

王绍光和他的合著者胡鞍钢当时完成了他们著作的初稿，书稿的内容是关于中国的国家能力。这本书很快就在香港和内地出版，并在知识界和政府官员中被广泛阅读（Wang & Hu，1993）。1994年，中央政府开始实施一项新的税收制度，叫做分税制，试图重新集中它的财政权力。虽然无法确定，在王绍光—胡鞍钢的报告和政府的新财政措施之间是否存在直接的关联，但是这份报告无疑为中央政府再次集中全国的财政权力做了辩护。

另一方面，例如，张欣和其他学者们则表达了对放权的强烈主张。他们将中国快速的经济发展归功于邓小平的放权战略，并认为，中国推动更多快速改革的主要障碍，就是国家的制度依然太高度集权了。对这些学者而言，深化改革意味着进一步下放权力。

张欣认为，要加快经济改革，中国必须创建一个区域经济自治制度，它将允许地方民众拥有完全的自由来选择他们自己的经济制度。每个区域应该有权发行自己的货币；有权创建它们自己的发展战略；有权实施它们自己的对外贸易政策；并有权管理它们和其他区域的关系。简单来说，每个区域应该扮演一个独立的“经济国家”。中央政府的角色，就变成了协调区域之间的经济活动（Zhang，1991）。为了回应王绍光的“强国家、强民主”观点，张欣指出，一个强大的民主国家不可能创建在一个高度集权的政府之上；相反，权力首先必须被下放，只有在每个地区都变得发达之后，才能为民主国家创建一个基础。换句话说，一个民主国家不应该是自上而下建成的，而是自下而上建成的（Zhang，1995）。

笔者发现自身处于这两个阵营之间。笔者在1993年最初的研究里表示，放权使国家极大地受益。放权产生了地方发展主义，即：以发展为导向的地方政府。受到地方经济和政治利益的驱动，地方政府在促进中国的经济发展上成为了主要的角色。和中央政府相比，地方政府在中国的经济生活中扮演着一个更为重要的角色（Zheng，1993，1995）。但是同时，笔者的研究也揭示出，激进的放权导致了中央—地方关系中的许多意料之外的结果。除了其威权主义的本质，中国中央—地方关系的另一特征是事实上的联邦制或“行为联邦制”。说它是事实上的联邦制或行为上的联邦制，是因为它没有被制度化。这就是为什么中央—地方关系可能会发生崩溃。中央政府应当做的，是要承认各省在中国政治制度中的关键作用，并将“行为联邦制”制度化（Zheng，1993）。

总的来说，笔者感觉，迄今为止，所有这些讨论都是非常规范化的。支持集权和放权的学者，事实上都在努力回答，中国应该有着什么类型的中央—地方关系，因此，他们的研究是以政策为导向的。对笔者来说，中央政府是否应该进一步集权或放权，将取决于后毛泽东时代的改革开始以来，中央—地方关系事实上是如何运作的。因此，探索1976年以后的中国里中央—地方关系如何运作，就成为了笔者自身研究的主题。

作为民族国家的中国是否将会崩溃？这也是20世纪90年代初苏联解体之后西方学者和决策者关心的一个主要话题。许多学者认为，正如苏联一样，中国将会崩溃。实际上，没有一个共产主义国家像中国这样，如此快速地背离了之前经济秩序的制度核心。对许多人来说，这一点相当讽刺，即：中国民众的政治运动浪潮在1989年的春天率先达到了顶峰，可中国却维持了统一；而由改革所造成的巨变却导致了苏联和其他许多前共产主义国家的崩溃。为什么中国没有崩溃？

在检视中国的中央—地方关系时，笔者最初的兴趣是观察激进的放权对中央—地方关系的影响。但是多年来，笔者的研究兴趣逐渐拓展到为什么中国没有崩溃的相关话题上。许多学者努力发现能够造成中国中央—地方关系崩溃的各种要素，而笔者则尝试弄清楚，是什么维持了中央和各省的统一。

在解释为什么中央政府能够统治各省时，许多学者将重点放在了中国政治制度的正式组织结构、中国共产党的干部任命制度和其他所采取的强制手段上。笔者并不否认，在维系中国的中央—地方关系上，这些强制手段很重要；但是笔者也认为，这些手段有其局限性。在讨论中央—地方关系时，我们不仅需要观察中央政府和省政府之间的关系；更重要的是，我们需要观察省政府及其下级政府之间的关系，因为中国各省的规模很大。大的省份的面积相当于一些中等规模的国家。就人口而言，像山东、广东、四川和河南这样的人口大省，可以轻易地进入世界人口前十的国家当中。换句话说，通过观察一个特定的省份是如何治理的，我们就可以看到中央—地方关系的本质。如果我们认真注意省级和省级以下地区所发生的事情，我们就能够发现中央政府所有强制措施的局限性。这在后邓小平时代尤其如此，在这个时期里，强制手段在中国的党政干部中越来越不受欢迎。因此，在调解中央和各省之间的关系上，有必要寻求其他的非强制措施。本研究尝试检视，中央政府的强制措施是如何有其局限性的；例如讨价还价和互惠这样的非强制措施，在治理中央—地方关系上有什么优点和缺点。

关于本研究

本研究采用的研究方法，是人类学家克利福德·格尔茨（Clifford Geertz，1973）称之为“深描”的方法，本研究用这一方法来解释中国中央—地方关系的本质。在对中国中央—地方关系的多年研究中，笔者发现，没有别的社会科学研究方法能够取代“深描”法来抓住中国中央—地方关系的精髓，并使得我们能够解释蕴藏在中央和各省之间的互动中的含义。多年来，笔者一直在进行个人的实地调查工作，进行采访并搜集地方上的信息（文件和数据），这些都使得笔者能够创造这样一种“深描”。简单来说，这项研究经历了好几个时段。

从20世纪80年代中期开始，笔者密切关注着中央—地方关系的演化，并在地方上搜集了可观的信息，包括了地方的报纸、期刊、对地方官员的采访和统计数据。从1981年到1990年，笔者居住在北京，并见证了各省翻天覆地的经济和政治景象，以及中央对这些变化的反应。1983年和1987年，笔者在云南和山西这两个贫困省份里，分别就中国的农村改革进行了实地调查。在同地方官员和当地农民的交谈中，笔者看到中央权力范围的局限性。笔者开始理解了中国那句古老的谚语：“天高皇帝远。”虽然在本书中，笔者并没有将这两个省作为案例研究的对象，但是笔者关于中央—地方关系的最初想法，是从这两次研究之旅中形成的。

在1989年所谓的新权威主义运动中，中央—地方关系成为了知识界在北京辩论的焦点。笔者获得了许多机会，与几十位地方官员讨论中央—地方关系。他们从下往上看的视角，与新权威主义拥趸从上往下看的视角形成了鲜明对比。笔者也是辩论的参与者，并且认识到，不论是自上而下的方法，还是自下而上的方法，都不能够使我们恰当地理解中国的中央—地方关系。我们需要的是一个关注中央和各省之间互动的研究方法。

在1993年的夏天，笔者花了三个月的时间，走访了北京、浙江、江苏和广西。笔者对国务院发展研究中心的经济官员和知识分子进行了采访。这些采访非常有价值，因为一般来说，北京的政府官员和知识分子都提供了关于中国中央—地方关系的一种自上而下的观点，并且在某种程度上，他们表达了中央对地方政府的态度。这在1993年的夏天尤其如此，因为当时为了能够对各省施加更强的控制，并实现区域间更加平衡的发展，中央政府呼吁经济权力的再集中。知识界以各种方式向中央官员提出，权力应该要再次集中，尤其是财政权力，而那些不再与中央政府保持一致的地方主义，则必须进行管理。

但是当笔者来到两个沿海省份（浙江和江苏），并随后到了中国西南地区的省份时，笔者体会到了一个非常不同的知识界气氛。这些地方的地方官员和知识分子，表达了他们对中央再集权努力的担忧。他们感觉到，相比再集权，进一步的放权才是地方政府维持快速经济增长所需的。这在浙江和江苏尤其如此，它们是中国最富裕省份中的两个。在中国的西南地区，政府官员和知识分子也感觉到了放权的必要性。但是他们也同样担忧西南地区和其他地区之间的收入差距。对他们来说，似乎一些再集权的举措是有必要的，它使得中央能够平衡区域的发展。在广西的首府南宁，笔者得以接触到有关“西南六省（区市）经济协调会”的各种文件。这些文件，以及对省区里的官员和协会工作人员的采访，一同为笔者提供了有关信息，即：西南地区各省区如何以一个联盟的形式来回应放权。

在1997年底和1998年初，以朱镕基为总理的中央政府发起了一场针对广东地方主义的改革，力图重新集中权力。笔者认为，广东为我们提供了一个检视后邓小平时代中央—地方关系的新的案例研究。1999年，笔者在广东停留了两个月，就有关地方主义和中央政府发起的改革的问题采访了省的官员。从这些采访和实地调研中，笔者日渐清晰地认识到，中国处理中央—地方关系的方式，既有其优势，又有其缺陷。朱镕基政府采用了一些强制性措施，将地方主义纳入控制之下，但是对笔者来说，似乎中央权力的范围变得非常局限，因为中央政府必须极其有选择性地再次集权。

从2001年到2003年，笔者主持了一个研究项目——对新加坡—苏州工业园区的一项评估。这是由新加坡贸易与工业部委托的。中新（苏州）工业园区以巨大的热情和高调的宣传于1994年2月启动，两国的领导人都承诺，将给予其强有力的支持。这个项目预计在10到15年内完成。但是，就在项目开始之后不久，它就遭遇了许多曲折。许多问题不断地出现，这些问题与官僚机构的争吵、商业扯皮、个性冲突联系在一起。渐渐地，这个项目不但没有成为中新友谊的象征，反而有成为中新一个主要争吵源的危险。缓慢的进程和出现的问题使人感到沮丧，新加坡决定退出领导席。2001年1月，就在项目进行到大约正好一半左右时，新加坡领导的合作团队将项目过半数的所有权和管理权交给了中国伙伴。

这个研究项目给予笔者一个独特的机会来理解中国的中央—地方关系。研究小组能够采访新加坡和中国（中央政府、江苏省政府和苏州市政府）的所有重要决策者。小组也能够查看所有的文件和记录。许多因素导致了新加坡在中国的失败。但是中国中央政府和江苏省政府之间的复杂关系，以及江苏省政府和苏州市政府之间的复杂关系，毫无疑问是一个主要的因素。

随着笔者研究的进展，这份文稿也在不断地修改。1995年，笔者提交了自己的博士论文（Zheng，1995）。从那以后，笔者不断地修改文稿，让自己的主要观点更加完善，并不断吸收新的信息。不过，笔者依然没能够将中新（苏州）工业园区的案例纳入进来。笔者的研究小组向新加坡政府提交了一份500页的报告。出于它的敏感性，这份报告不太可能在短期内公开。尽管有这些困难，但是这次研究经历也大大加强了笔者关于中国“行为联邦制”的观点，并且从中新工业园区项目中得出的一些发现，现在已经含蓄地在本书中的不同部分中表达出来了。

本研究的结构

本研究一共分为八章。第一章论述了研究中国中央—地方关系的三个主要研究方法，包括了结构研究方法、过程研究方法和文化研究方法。这一章检视了每种方法在解释中国中央—地方关系上的优点和缺点。笔者认为，随着社会科学新的学问的不断进步，尤其是新制度主义的发展，将有可能发展出一种新的范式，通过结合这三种方法的主要元素，来解释中国的中央—地方关系。

第二章尝试通过整合结构、过程和文化因素，来提出中国中央—地方关系的一种新的制度解释。本章首先论述了中国中央—地方关系的本质：“行为联邦制”，并描绘了这个“行为联邦制”结构的主要特征。然后，它明确了三种机制性因素：强制、讨价还价和互惠，这三者与“行为联邦制”结构联系在一起，并解释了每种因素在调解中央和各省的关系上是如何运作的。

强制、讨价还价和互惠，这三种明确的机制性因素之间的互动是复杂的。尽管这些因素可以独立地调解中央和各省之间的互动，不过它们通常是相互联系的。通过中央和各省之间互动的历史，一些强制性要素将自身转变为了互惠性要素。第三章则检视在中国变化中的中央—地方关系上，互惠是如何形成以及如何发展的。虽然互惠是在历史上形成的，但是这并不意味着有必要太多地追溯过去。相反，在互惠的形成过程中，最近的经历要比历史事件更重要。本章重点关注的是，毛泽东应对省级官员的方式，是如何影响了改革年代里的中央—地方关系的。

第四章至第七章论述了中央和单个省份是如何互动的。第四章和第五章论述的是江苏和浙江分别如何回应政府间放权。江苏和浙江是两个相邻的省份，它们是中国最富裕的地区。这两个省也被认为是对中央政府很“忠诚”的，因为它们从不挑战中央权威。但是，对中央权威的忠诚，并不意味着省政府及其下级政府将总是跟随着中央的政策。地方利益经常同中央政府的利益相冲突。重要的是，这二者——中央和各省——如何相互容纳对方的利益，并同时追求共同的目标：经济发展。

在改革的初期，这两个省有着非常不同的经济增长源泉。在这里，使笔者感兴趣的是，当这两个省份有着不同的发展路径时，中央和各省在追求共同目标上是如何互动的。当改革开始之时，这两个省有着非常相似的工业结构，但是它们的所有制结构非常不同。集体所有制部门在江苏占据了主导地位，而民营部门则在浙江快速地发展。在后毛泽东时代的放权下，它们二者都实现了高速的经济增长。虽然这两个省份有着相当不同的所有制结构，但是在促进经济增长上，它们都能够和中央合作，对省的官员来说，和中央政府的合作并不一定意味着它们不应当自利。在它们的政策制定中，省的官员需要将中央的利益纳入考虑。

在第四章和第五章中对江苏和浙江的案例描述，涉及的是各省如何回应放权，而在第六章中，则呈现出一个不同的案例。它观察了中央政府是如何回应广东日益增长的地方主义的。广东被认为具有地方主义的倾向。本章尝试“解构”广东的地方主义。它探究了中央政府不想看到其发展的那类地方主义，以及中央政府能够接受甚至推动的那类地方主义。这个案例表明，广东省内激进的政府间放权到选择性再集权的转变是如何发生的。它还表明，尽管中央政府不得不使用强制性措施，例如干部任命制度，来发起这样一个转变，但是在获得各省的服从上，这些强制性措施的效果是有限的，这导致了中央—地方关系新类型的出现。选择性再集权并不意味着中央政府想要并能够消除广东省内与利益相关的地方主义；相反，它意味着中央政府不仅必须通过新的手段来巩固它的权力，还必须调整界限来与地方的利益相一致。

第七章是西南地区省际联盟形成的案例研究。它检视了各省如何集体与中央政府进行互动，并探究了地方集体行动的本质。就单个省份而言，西南地区的各省是非常弱小的，无法和中央政府进行讨价还价。一个省际联盟的形成，是为了使地方利益最大化；但是省的官员无法利用这个联盟对中央政府施加单方面的要求。相反，他们可以在他们的决策中将中央政府的重点纳入考虑。另一方面，中央政府不需要满足各省的所有要求，但是它不能够太自利。这个案例还表明，随着政府间放权的演变，省政府不仅对本质上属于地方的事务有着处理的权力，而且还获得了影响中央决策层的权力。

最后一章总结了本研究的一些主要发现，并论述了中国的中央—地方关系可能会向何处去。它表明，中国的“行为联邦制”结构为地方经济的快速增长提供了一个制度性基础，这反过来赋予了地方政府权力。地方权力的崛起，导致中央政府通过选择性再集权来调整其当下的中央—地方关系框架。尽管在例如税收和金融这样的经济领域里，制度创新已经发生了，不过在政治领域，制度创新则还没有到位。中央政府运用常规的措施来获得地方的服从。尽管中央政府继续诉诸强制性措施来应对各省，不过这些措施的代价日益高涨，而且它们的角色正在日益受限。虽然在从“行为联邦制”转型为法理联邦制的过程中，中国正面临着难以逾越的障碍，但是与“行为联邦制”相关的一个新框架已经在中国的中央—地方关系中出现了。从长期来看，各种改革措施，例如选择性的制度化措施，将会为中国从“行为联邦制”向法理联邦制的转型铺垫一个制度性基础。

致 谢

本研究现在已经持续了差不多十年。在这个延长了的过程中，笔者从国内外的许多人士那里获益良多；没有他们的帮助，这项研究就无法像现在这样呈现出来。但是我无法将他们的名字一一列出。我很期待那些我曾经交流过的人能够有机会看到这本书，并在里头找到他们对本研究的贡献所在。

有几位人士，笔者必须致谢，他们包括：普林斯顿大学的白霖（Lynn White）、吉尔伯特·罗兹曼（Gilbert Rozman）和克奇利（Atul Kohli）；哈佛大学的傅高义（Ezra Vogel）；新加坡国立大学东亚研究所的王赓武和黄朝翰；加拿大维多利亚大学的吴国光；以及丹麦哥本哈根商学院亚洲研究中心的柏思德（Kjeld Erik Brodsgaard）。没有他们的精神和道义支持，笔者将无法坚持多年的努力。

在这项研究开始并成文时，我的女儿郑之涵和儿子郑路出生了。现在他们已经是青少年了。他们的奉献是笔者这项研究的力量源泉。本书献给郑之涵和郑路，以及他们的母亲。

译者的话

一、关于本书

翻译这本书的最早构想，是源于郑永年老师的最新解释中国三部曲之一的《作为组织化王者的中国共产党》（The Chinese Communist Party as Organizational Emperor）Zheng Yongnian,The Chinese Communist Party as Organizational Emperor: Culture, Reproduction and Transformation,London and New York: Routledge, 2010.一书。当时翻阅完这本书的译者向郑老师询问是否可以考虑译出此书，郑老师遂帮忙牵线了几家出版社，希望可以先由一家可靠的出版社购买版权，翻译才能够有所保障。恰在此时，东方出版社出版了郑永年老师的《通往大国之路：中国与世界秩序的重塑》郑永年着：《通往大国之路：中国与世界秩序的重塑》，北京：东方出版社，2011年。一书，因此很自然地，译者便与东方出版社取得了联系。当时，东方出版社已经购买了《中国的“行为联邦制”——中央—地方关系的变革与动力》（De Facto Federalism in China:Reforms and Dynamics of Central-Local Relations）Zheng Yongnian,De Facto Federalism in China: Reforms and Dynamics of Central-Local Relations,Singapore and London: World Scientific, 2007.（以下简称《中国的“行为联邦制”》）一书的版权，便商议先行翻译此书。

多年来，郑永年老师严谨的学术专着基本都是以英文著作的方式流传在海外，在国内

鲜有见到，除了之前引进中文版的《全球化与中国国家转型》（Globalization and State Transformation in China）郑永年着，郁建兴、何子英译：《全球化与中国国家转型》，杭州：浙江人民出版社，2009年。之外，其他著作都还没有被引入中国（除了在高校和科研机构的图书馆有英文原版外）。主要的原因，除了国内的政治环境导致的时机不佳之外，另外一个重要的因素就是难寻一家可靠的出版社。幸运的是，东方出版社的许剑秋总编辑独具慧眼，在阅读了郑老师的许多文章和评论之后，他致力于在中国推动郑老师的其他著作在中国面市，并花费了许多时间和精力来亲自阅读每一本郑老师的著作，以一种罕有的社会责任感和改革情怀而非商业利益来做这件事情，这种精神十分令人钦佩。

中国读者对郑永年老师并不陌生，这种熟识大多是通过他在新加坡《联合早报》每周一篇的时评文章，这些文章以其对中国政治和外交入木三分的分析和通俗易懂的文风为特点，广受中国读者的好评。在这些富有逻辑、分析透彻、好读的文字背后，是郑永年老师深厚的学术理论功底在作为支撑。因此，与时评的风格不同，郑永年老师的学术著作充分展示了其扎实的学术功底，在读者面前展现的这本《中国的“行为联邦制”》一书中，充满了学理思维和理论素养，整本书的结构逻辑严谨、论证充分，是一部质量很高的学术著作。

和郑老师的许多其他学术著作类似，虽然这本书的分析工具和理论方法很明显采用了西方政治科学的研究方法。但是很明显的是，作者所观察的对象和用于概念提升的素材，毫无疑问都是中国式的。在解释调节中国中央—地方关系的三种机制时，作者用大量基于中国事实经验的内容，赋予了其丰富的中国内涵。应该说，在解释中国的力作中，以这样的方式来进行论述的并不多见。

作者在陈述了许多观察和研究中国中央—地方关系的方法（即结构的、过程的和文化的研究方法）之后，一一指出了它们在研究中国中央—地方关系中的解释力不足问题，并通过对中国事实经验和具体案例的总结提升，得出了调节中国中央—地方关系的三个机制，即强制、谈判和互惠，并在其中深深强调了互惠对于中国中央—地方关系的作用，因为正是在强制和谈判基础上进行的互惠互动，才塑造了极具中国特色的中央—地方关系，即本书所称的“行为联邦制”。在这种中央—地方关系下，中央和各省均享有一定范围和程度的自主决定权。相比成文规定的联邦制国家而言，这种中央—地方关系具有相当大的灵活度，各省拥有的自主权，在一些时候甚至超过了联邦制国家内各州（邦）的权限，并且这种灵活度使得中央和各省可以根据经济和社会发展的不同时期，富有弹性地调整双方之间的关系；同时，“行为联邦制”导致的中央—地方“相互问责制”和某种程度的“相互依赖关系”，使得这种灵活调整必须要通过强制、谈判或互惠的综合运用才能达成，任何一种单一的手段，都不足以使得双方的关系从原先的平衡走向另外一个平衡，从而有力地削弱了过去认为中央可以强加自身愿望给地方（或社会）的传统观点。

但是，同样，正如本书所指出的，随着中央—地方关系的逐渐制度化和国家现代治理体制的逐渐完善，中央—地方关系的非制度化导致的负面效应正在逐渐超过其正面效应，谈判固然能为双方争取自己的最大利益，但是也带来了无止境的争吵、扯皮、内耗和低效率，中央对地方的关系，依然没有走出“一收就死、一放就乱”的怪圈。只要双方在二者关系之间不能达成有效的制度性制约机制，这种状况也将持续下去。如果说过去二者之间关系的灵活度能够随时适应变化了的现实状况，那么随着经济和社会发展所导致的现实状况逐渐趋于稳定，这种灵活度带来的“红利”也在逐渐消退，从而使得从“行为联邦制”到“法理联邦制”的过渡成为一个必然。

不过，鉴于“联邦制”在中国历史和政治中的污名化，正如本书结尾指出的，在中国提倡将“行为联邦制”制度化极有可能导致政治问题。不过，以译者粗浅的学识来看，“行为联邦制”的制度化不一定要以“联邦制”的名义出现。正如在本书中可以看出的那样，中国的政治体制并非想象中的那样僵化，因此，一个更富有灵活性的、能为普罗福斯和政治精英所接受的关于中央—地方关系的制度化模式，可以不需要借助“联邦制”的母体来诞生，而是可以以一种新的概念创设来确定。

此书的初稿成于郑老师1995年在普林斯顿大学的博士论文（包括了80年代末和90年代初的大量思考和素材积累），并历经多年修改于2007年出版，可谓“十年磨一剑”。书中对事实经验的整理和素材利用的叙述范畴，基本没有超过1998年，但是其中的观察和认识，历经了再一个十年依然经受住了实践的检验，不得不令人叹服。不过，这也给本书带来了一个遗憾，为了呈现当时的观察和思考，作者没有能够增加新的事实经验材料，对1998年中国共产党十五大以后的中国中央—地方关系的发展和变化继续进行探讨。不过，在本书之后，作者仍在继续这方面的研究。如果读者有兴趣，可以参考郑永年教授之前在大陆出版的《中国模式：经验与困局》一书中的第八讲《放权改革：中国的中央、地方与公民社会》，郑永年：《中国模式：经验与困局》，杭州：浙江人民出版社，2010年，第137~162页。对本书是一个很好的后续补充。此外，同样是《中国模式》一书的

第七讲《国家权力的“中央性”和“人民性”：中国的中央地方关系》，则从一个更为宽泛的角度对中国的中央—地方关系进行了理论和历史的补充。同上，第113~135页。

二、关于作者

郑永年先生以其对中国问题的独到见解和透彻分析，在中国许多读者中颇获赞许。但是正是由于其不迎合讨好任何一方的观点，使得其常常受到中国知识界的误解。正如一篇采访所说的：“因为批评过度集权和国企垄断，郑永年为左派所排斥；因为支持一定的中央集权和现存政党体系，他也不为右派所接纳。”《南风窗》，2011年7月6日，转引自：郑永年着：《通往大国之路：中国的知识重建和文明复兴》，东方出版社，2012年，第183页。

事实上，郑永年看待中国问题的角度相对左右两派而言，是一种更加务实的态度。他的思维和文字平和客观，没有偏激的戾气和言语的煽动；读他的文字，没有热血澎湃、激情昂扬地想兴冲冲去改造世界的冲动，而是能够让读者体会到一种深厚的学理和理性的认知，让人禁不住陷入一种思考，感受一种对社会问题关切的情怀。他的研究在很大程度上是从事实出发，而不以价值为判断。某种程度上，他是一位现实主义的学者，即就事论事，不做无谓的情感和价值判断。研究当代中国的许多学者，无论是国内的还是国外的，都很难处理好价值判断和事实判断的关系，或者说，没有处理好应然与实然的关系，很多学者研究中国，是带有了先入为主的价值判断。认同中国的，就把现状描绘得完美无缺；不认同的，则将中国的现状表述得一无是处，而非理性客观地就事论事，从一件事物实际产生的效果来评判。

正如郑永年教授自己在接受采访时所言：“价值与事实之间的关系是个难题……社会本身是事实和价值的共同体，二者不可分离。然而，往往这两者之间又是有鸿沟的……两者又都是不可偏废的。我认为，作为一个学者，只强调价值和只强调事实都是片面的……然而，对于社会科学研究来说，如果光是从价值层面谈问题而无视事实层面，就会太抽象，太理想，这样的研究只能是空中楼阁……理想的东西如果脱离开现实不仅没有可行性，而且如果一味地按照你的理想去推行的话，反而对社会可能是有害的，其结果也往往跟理性主义当初的设想是背道而驰的……因此，我们在研究的过程中，就必须努力去弥合事实与价值这两者之间的鸿沟。”《晋阳学刊》，2011年第5期，转引自：郑永年：《通往大国之路：中国的知识重建和文明复兴》，东方出版社，2012年，第232~233页。而郑永年的同事，新加坡国立大学的王雨江也认为，“郑永年研究中国问题是一种实证研究，他关心的是事实，而不是结果。对于好的，他会表扬，对于不好的，他的批评也很给力。”《南风窗》，2011年7月6日，转引自：郑永年：《通往大国之路：中国的知识重建和文明复兴》，东方出版社，2012年，第187页。

同样，对于许多人认为郑永年使用“中国模式”的概念而对他进行的批评，也显然是没有看到郑永年本身的事实判断这个大前提。在他眼里，“中国模式”是一个不具有价值判断的感念，“中国模式”可能是好的，也可能是不好的；或者说它可能有好的部分，也可能有不好的部分。按照他自己的理解和回应来说，他认为：“（我）觉得每一个国家都有一个模式，这个模式没有什么道德含义。中国人好像认为有一个模式就是好的，不是这么回事。模式就是一个制度运作的特点，也有坏的模式，失败的模式。”《时代周报》，2011年9月29日，转引自：郑永年：《通往大国之路：中国的知识重建和文明复兴》，东方出版社，2012年，第207页。“中国模式不管怎么样，你喜欢也好，不喜欢也好，它都是客观存在的……至于说国内的争论，很多人已经把中国模式的概念意识形态化了。一群人认为它好得不得了，另一群人则很讨厌它。本来是好端端的一个概念，让他们弄得很糟糕。当务之急，不是去争论中国模式的好坏，不是简单地加上一个价值判断，而是去研究中国模式的来龙去脉，去解释中国的转型。”《21世纪经济报道》，2012年1月7日，郑永年：《通往大国之路：中国的知识重建和文明复兴》，东方出版社，2012年，第191页。

在译者与郑永年教授的交往中，能够深刻地感受到，他是一位具有象牙塔情怀的书斋学者，又是经世济民、具有社会关怀的社会实践者。他平易近人，平淡地看待一切纷争，基本也不与人在媒体上打笔仗或嘴仗以博得社会舆论的炒作，他亦不愿意与金钱和社会潜规则为伍，不卷入纷争，只埋头做自己感兴趣的事情；此外，他也没有博客，中国网站上的博客都是他的粉丝自行创建并管理运营的，虽然他本人对中国的互联网与中国社会的关系很感兴趣并有专着问世，但是他自己并没有时间打理这些，“很耗时间，而且容易让人陷入无意义的争论”，他这样对译者说。但这并不意味着他不接受或排斥别人对他的批评，他不但能够接受别人对他的反驳，甚至对自己的观点和认识也在不断自我修正，鉴于他所在的新加坡国立大学东亚研究所已经占据了当地中国研究问题的垄断地位，他很担心自身无法进步，并“必须每天修正甚至否定自己的思维和观点”，表示“（我）最大的敌人是昨天的自己”《南风窗》，2011年7月6日，转引自：郑永年：《通往大国之路：中国的知识重建和文明复兴》，东方出版社，2012年，第187页。。

郑永年研究中国问题，并非“事不关己高高挂起”，而是具有强烈的爱国主义情怀，并将爱国主义作为学者应该具有的品德，希望能够让中国社会变得更好一些，用他自己的话来说：“你看到的可以是一个很糟糕的社会，也可以是一个改造得更好的社会。”同上。在他的文字中，处处可以见到“爱之深、责之切”的意味。令人惊讶和感动的是，他虽在海外游历多年，但至今依然是中华人民共和国的公民，保有中国的国籍。2012年3月在钓鱼台国宾馆举办的“2012中国高层发展论坛”上，郑永年对译者说：“我们这些60年代出生的人，多多少少还是带有一些理想主义的色彩的。”毋庸置疑，这些理想主义的色彩正是推动郑永年进行中国研究的爱国情怀根源。

三、关于翻译

本书的翻译工作由译者独立完成，以使得全文前后的风格能够一致。在翻译过程中，译者参考了多种翻译的格式，并尽量在译文中破开原有的英文长句，以短句来表达原文的意思，这将使得译文能够更加符合中国人的语言阅读习惯，因为一旦译著的文句保留了英文的长句风格和多重嵌入的定语，将会使得译文非常拗口且晦涩难解。

在翻译的过程中，有一些需要特别明示。

首先，弱化了一些词义的中文意思表达，以使得文风能够更加中立客观，而非使用一些较有价值判断或感情色彩的词语，例如：totalitarianism和private enterprise (sector) 翻译为了“全能主义”和“民营企业（部门）”而非“极权主义”和“私营企业（部门）”，同样的，privatization也使用了较为能够为福斯所接受的“民营化”而非“私有化”。

其次，为了全文风格的统一，有些可翻译成不同意思的术语，统一成了一个中文词语，例如：decentralize在郑永年先生之前的作品中，以“分权”和“放权”两个术语分别交替出现，但是在本书中，考虑到中央—地方关系的背景和全文的统一，一律翻译为“放权”，因为即使是inter-governmental decentralization（之前翻译为“政府间分权”），也是指的权力在中央和地方之间的划分，本质上还是中央对地方的放权行为，并且，“分权”一词容易让人联想到在中国颇受争议的“三权分立”或“权力分立和制衡”，从而使得本书陷入不必要的争论中去。此外，bargain一词也均使用了“谈判”而非“讨价还价”，尽管有些时候“讨价还价”更能精准表达某些章节里的意思，但是为了阅读的方便，还是忍痛舍弃了。

再次，外国的学者，若有中文名的，一律给出其为中国读者较为熟识的中文名，而不对其名字再进行音译，但是在中文名后会将其英文原名放置在括号内，例如，谢淑丽（Susan Shirk）就不再翻译为苏姗·史瑞克；另外，在翻译过程中，如果原始资料是中文的，都已经尽力找到了中文的原始文件并放上了初始文字，如果原着中引用的参考文献已经有中文版的，也基本借鉴了现成的译著。

最后，由于编辑校对英文原着的时候，可能是出于编辑对中文或拼音的不了解，原着中存在的一些笔误或事实错误，在翻译的过程中，受郑永年老师的委托，译者尽己可能查证资料，对原着中的错误在中文版里做了一一校订，并争取在有碍读者理解或是校订过错误的地方增加了译者注。

当然，由于时间、精力和资料的限制，有些错误可能依然体现在文中。不过，任何由翻译造成的纰漏，都由译者负责。由于译者的水平有限，在许多句子的理解，特别是理论性较强的句子和术语的理解上，难免存在着许多不足甚至错误，希望能够得到广大读者的指正。同时，少量文献无法完全查找到中文资料，译者因而自行进行了翻译，希望将来能有机会见到原始材料并进行订正。

翻译此书是一次学习的过程，让译者对中国的中央—地方关系的认识图景有了一个全新的理解和感受。翻译过程中翻阅查找的大量中英文文献，都让译者受益匪浅，无论这些知识是历史经验事实抑或是理论性研究（例如新制度主义及其应用）。

翻译此书同时还是一次再创造的过程。由于英文和中文表达和思维上的区别，许多理论性的文字或是以英语语言习惯表达的句子，首先都需要由自己先行吃透理解其真实想要表达的意思，然后再将其转化为中文思维方式和语言进行再阐述，从而才能够使得读者对原着的理解更加直观和明了，而非陷入对语句的纠缠中因而失去对书本内容的整体把握。从这个意义上来说，翻译工作好比在作者和读者之间搭起了一座理解的桥梁，其意义也体现在这里。

四、致谢

翻译郑永年老师的书，是一个精益求精的过程。在翻译过程中，译者得到了郑老师的全力支持和帮助，他不仅为译者提供了第七章有关“中国西南六省（区市）经济协调会”的资料，以方便译者的翻译工作，还在忙碌之中，抽空亲自通读了所有译稿，并亲手对其做了很多修改校订工作。在这些校订文字的背后，译者看到了郑老师深厚的文字功底和语言表达能力，这对他作品的高产无疑是一个强大的助力。此外，郑老师还应邀为本书撰写了新的序言，以弥补此书所覆盖的年代上的缺憾。可以说，此书的中文版面市，首先必须感谢郑老师本人。

其次，正如之前所说，此书的出版特别要感谢人民东方出版传媒有限公司的总编辑许剑秋先生和栗河冰女士。他们身上具有的出版传媒人的社会责任感和创新精神令人动容。他们对此书的出版从一开始就给予了全面的关心，并提供了一切必要的帮助，在译者和郑老师两人反复校对译稿，且译者四处寻查原始资料从而拖延了交稿时间的情况下，他们表现出了极大的理解和宽容，并要求译者一切以翻译的质量为优先考虑，这都是十分难能可贵的。

再次，译者在翻译过程中参阅、引用了许多之前著名学术著作翻译的成果，此外，还有一些描述1978年以来中国改革开放的著作，深化了译者对这段时期一些国内政策文件和新生事物的理解（他们中的许多在现在已经罕有或不再提及了），因而必须在此对他们先前的努力表示深深的谢意。

此外，有一批人译者必须要对他们的辛苦付出表达我个人的谢意，他们是这本译著的无名英雄。由于“索引”部分没有电子版，北京大学的一位本科生为我录入了全部的英文索引部分，这是一项辛苦的工作；由于在北大图书馆里搜寻不到一些原始资料，从而无法还原参考文献中的一些人名，译者在重庆大学、复旦大学和中国人民大学的同学、朋友或师弟师妹们为译者在他们的图书馆中找到了这部分资料；那些在我的专业学习和英语学习之路上帮助我的良师益友和长辈们，是这本译著背后的支撑者。

最后，译者要对《了望东方周刊》的副总编辑程瑛女士，以及共识网的编辑黄南女士表示感谢。她们为本书在读者中的推介工作做出了许多努力，分别在她们的杂志和网页上发表了本书的介绍和部分摘录，让读者能够先行一步了解到本书的内容和出版信息。

可以说，没有以上所有人的努力，这本书将无法顺利面市。在这里，希望所有对中国中央—地方关系感兴趣的读者，都可以因为这本书而有所启发。

邱道隆

2012年11月13日于北京大学国际关系学院

第一章  中国的中央—地方关系：研究方法

在1989年的政治风波发展过程中，时任中共中央总书记的赵紫阳和中央领导集体的其他成员分歧加剧；因此，所谓统一的中央领导层已经不复存在了。那些似乎与中央政府失去了联系的省级领导们，在处理地方事务时很明显地获得了更大的自主权，因为他们不再从中央领导层获得指示，以告诉他们应该做什么。

然而有趣的是，他们却没有做好独立决策的准备。相反，他们试图琢磨中央政府的意图是什么，中南海里正在发生什么。地方官员也求助于别的省份的同僚，试图寻找他们应当采取什么行动。当时被召入北京担任职务的江泽民回忆道，当他不能从中央得到信息时，他就询问当时的天津市委书记李瑞环，讨论他们应该做些什么。

江泽民讲述这段事件的目的是含蓄地批评赵紫阳。因为在1989年政治风波中，正是赵紫阳的决定引发了最高领导层的分裂，也导致了地方官员失去了对中央政府的认同。因为对地方官员来说，一旦中央分裂，他们就不知道谁在代表中央。在江泽民的陈述中，一个有趣的严肃问题是：为什么各省不采取独自的行动来应对中央？在1989年风波的高潮时期，所有的省政府确实采取了有别于中央政府的独自行动，控制住了他们辖地内的学生运动。它们在管理地方事务上施展了它们的权力。但是，当它们面对自身与中央政府的关系时，它们并没有运用它们的自主权。在处理与中央政府的关系时，中国的省级官员们有着怎样的心态？这种心态是如何形成的？这种心态又将如何影响中央—地方关系？

确实，自从早期的耶稣会士开始记述中国以来，一个单一而重要的谜题就一直困扰着西方观察者：中国是一个拥有大陆般面积的国家，居住在这里的人们说着互相不能理解的语言，整个国家呈现出一系列惊人的地区差异，一个统一的政府如何能够将它组织起来，它又如何能够被一个权力中心所统治（Watson，1993：81）？20世纪70年代末期中国开始改革以来，西方的学者已经反复地提及了这个问题。《经济学人》（The Economist，1998：75）杂志问道：“在一个有将近200个国家的世界里，四分之一的人类（13亿人口）是否可能继续仅保持一个民族国家（中国）的公民身份？”这一问题的提出，主要是由于中国过去20年来快速的经济发展。一个直接的问题是：已经确立的中央—地方关系制度，是否能够适应人类历史上空前剧烈的经济发展，以及随之而来的社会政治变化。

这个问题的提出并非没有合理的原因。在苏联和东欧，激进的改革不仅摧垮了那里的共产主义政权，也导致了民族国家的崩溃，而这些民族国家是在共产主义治理之下经过了多年建设而成的。苏联和捷克斯洛伐克的瓦解以及南斯拉夫的内战，使学者们意识到，那些过去被认为坚不可摧的共产主义政权，事实上也是非常的脆弱。在后共产主义时代重建这些民族国家，成为当地政治精英面临的最困难的任务（例如：Daedalus，1993；Linz & Alfred Stepan，1996）。

中国的民族国家是否也会紧随苏联而崩溃？在1989年政治风波平息和苏联解体之后，不少国内外的观察家都预测中国即将发生崩溃。在20世纪90年代初期，两位中国学者王绍光和胡鞍钢在他们关于中国国家能力的研究中指出，中国税收能力的下降将导致这个国家紧随南斯拉夫的命运，即解体（1994a，1994b）。根据詹纳（W.J.F.Jenner，1992：1）的说法，“在英语世界的认知中，中国国家、人民和文化正处于深度的总危机……中国未来的统一性还是有待探讨的”。同样，杰拉尔德·西格尔（Gerald Segal，1994）认为，后毛泽东时代的过度放权，将中国从一个中央王国转变为一个混乱的国家。杰克·戈德斯通（Jack Goldstone）甚至声称：“我们可以预计，在未来的10到15年内，一场终极危机将会到来。”（1995：99）

中国式的崩溃为什么以及如何能够发生？在众多的观点中，可以轻易地辨别出三种主要观点。第一，过度的放权可能导致将来的崩溃。对于王绍光和胡鞍钢而言（1994a，1994b），由于邓小平的地方放权战略，导致了中央政府能力的削弱。两位著名的中国经济学家，沈立人和戴园晨（1990）也相信，在各官僚层级上，放权促使了“独立诸侯”的出现。根据西格尔（1994）的看法，放权使得地方政府能够抵消中央的权威；北京现在只能假装在统治各省，同时各省也只是假装被北京统治着。事实上，中国作为一个民族国家，需要加以重新定义。

第二，经济和政治之间存在着的矛盾。根据这一观点，中国式的崩溃可能会是中国改革的模式引发的结果，也就是说，是由于“没有政治改革的经济改革”。谢淑丽（Susan Shirk，1993）将这一模式加以理论化，根据她的看法，中国改革的成功是由于“没有政治改革的经济改革”。但是对其他人来说，正是这种改革的模式，将会促成中央权威的崩溃。按照戈德斯通（1995：41~46）的看法，如同之前的中国政权的崩溃那样，中国的共产主义政权因为缺乏政治改革已经呈现出四个主要的弱点，包括党的领导队伍内部分裂；党的领导者与中国其他精英的分裂；党对中国社会直接控制的减少；还有革命主力军（农民和工人）的不满。类似地，根据麦杰思（James Miles，1996）的看法，中国将会分裂，正如在昏暗的20世纪初的整个军阀时代那样，分裂在不断重复进行着。威权主义政权的本质会制造出无数的破坏性情绪，这些情绪将会溢出，正如同在一些东欧前共产主义国家和前苏联的部分地区所发生的那样。

第三，是关于文化或文明的观点。白鲁恂（Lucian Pye，1996：60）发展了这个主题。他认为，中国是一个假装成民族国家的文明而已，如果任由它自行发展，它将会分裂成各自分离的政治实体。这个看法蕴含着两个重要的观点。首先，当代的民族国家是基于民族主义之上的，而中国的国家是基于文化主义之上的。中国人并没有强烈的国家认同；他们认同的是他们的文化而非他们的民族国家。

再者，与此相关，当代的民族国家是高度组织化和制度化的，而中国作为一种文明，则缺少制度的连贯性。这不仅适用于中央和省之间的关系，也适用于国家的中心地区和边缘地区的关系。一直到21世纪，作为边缘地带的西部和西北部地区，由一群各异的民族占据着主要地位。相比中国的沿海地区，他们的文化更多与印度、波斯和土耳其紧密联系在一起。从地理和文化上来看，中国的亚洲内陆地区和心脏地带之间的差别，要比南北美洲的差距或是东欧内部的差距更尖锐（Nathan & Ross，1997）。西藏、新疆和内蒙古这三个地方，一些极端分子多年来一直表现出他们的“分裂”或“独立”倾向。即使是在人口最多和最富有的地区，中央和省之间的关系也并不轻松。此处的问题并不是民族问题，而是中央控制与地方自治的对抗。在北京的中央权威与上海广东这些繁荣省份的政府之间，分歧依然持续着。现在仍然无法确定，是否“省政府最终（将会）对此感到厌烦：即接受遥远的北京的命令，并且给予它税收”（《经济学人》，1998：76）。

然而，国内外学者向我们展示的图景，远不仅仅只是即将到来的崩溃。在可靠的证据面前，也有一些观点认为，中国正在变得更加统一而非分散。这些赞同中国更加统一的观点认为，前者的“崩溃论”太过在意中央—地方关系中经济的（消极）方面。有迹象显示，伴随着快速的放权，中央政府并没有失去对各省的控制。中央—省的关系并不是一场零和博弈（Li，1998）。中央已经能够控制省的经济行为（Huang，1996）。放权不是关于谁得谁失的问题。更重要的是，它是关于中央和省这两个主角如何互动的问题。此外，经济（和财政）手段并不是中央控制各省的唯一方式。中央政府还拥有其他的能力，来保持中央—地方关系的稳定。虽然，中央政府没有在中央—地方关系中引入根本的变化，但为了能够适应各省快速的发展，中央还是在不断地调整与各省的关系。因此，在激烈的放权过程中，中央能够得到来自省的服从（Huang，1996）。

也有观点反对将中国作为一个文化体。确实有强大的文化或文明力量，来支持中国民族国家的统一。虽然中国人对民族国家的认同非常弱，但他们对于国家统一的强烈认同却是不可否认的。几个世纪以来，就中央—地方关系而言，国家的“大一统”已经成为中国政治价值的一个重要主题，这样一来，在中国国家统一背后，就有一股文化的力量（Bockman，1998）。

的确，中国人经常表现出对国家分裂的冷漠，正如历史小说《三国演义》的开篇所说的：分久必合，合久必分。或是像亚瑟·莱特（Arthur Wright）总结的那样：“从这个角度来看，与各种各样的生命周期相类似，尽管政治分裂被认为是周期性地不可避免，但是同样类似的是，重新统一也被认为是不可避免的”（转引自：Bockman，1998：328）。然而，在中国的“大一统”心态影响下，统一被认为是正常的，而分裂则是不正常的。事实上，即使中国依然是一个帝制国家，强大的文化力量也将使得它不可能像其他帝国那样分崩离析。

此外，中国政府意识到，共产主义意识形态在全球的挫折和相关的合法性危机，正在逐渐削弱政府治理这个国家的能力，于是中国政府“迫切地拥抱中国的民族主义，将其作为新的合法性源泉”（Huang，1995b：57）。许多研究都表明，中国政府已经发起了多轮的民族主义教育运动，旨在培养或加强中国人的国家认同（Zheng，1999；Clausen，1998；Dong，1997）。政府这些有意的努力，确实给政治精英和公众塑造了一个新的国家认同。这个观点中暗含的内容是，只要政府有意识地做出培养国家认同的努力，地方主义（localism）或地区主义（regionalism）将不会泛滥，作为一个民族国家的中国也不会受到威胁。

这些相互冲突的有关中央—地方关系的图景，如何来调和呢？实际上，这二者都有可靠的依据来支持自身的观点，并且可以认为，它们是两种不同的解释，并都对改革年代中央—地方关系变化做出了自己的说明。当然，正是由于中央—地方关系中那些相互冲突的变化，才导致了观察者们得出了冲突的结论。有必要做些努力，去重新解释中央—地方关系来调和这些图景。变化是相互矛盾的，但是导致这些变化的力量则已经共存了很久。我们需要识别：这些力量是什么，以及它们如何影响了、将会如何影响中国的中央—地方关系。

这带给了我们一个方法论的问题。这些不同的中央—地方关系图景，很大程度上反映了过去几十年来中国研究的学术成果的变化。一般来说，研究中央—地方关系的学者广泛采用的三种主要研究方法分别是：结构的、过程的和文化的。本章将讨论这些方法，并且将对每一种方法进行评论。下一章将尝试提出一种新的制度视角，来解释中国的中央—地方关系。

1. 李瑞环此时同时兼任天津市市长。中国共产党于1984~1986年之间逐步取消省委第一书记，改为设置书记和副书记职务，天津于1984年10月完成此项调整。因此李瑞环的简历中，1982~1984年任天津市委书记，此时尚有第一书记，而在1984~1987年8月则为天津市委副书记。在1987年8月开始，担任第一把手的天津市委书记。——译者注

2. 在中国学者中有一场争论，即中央政府是否失去了对各省的控制。例如，参见王绍光和胡鞍钢（1994a，1994b）；吴国光和郑永年（1994）；杨大利（1994）；饶余庆和肖耿（1994）；还有黄亚生（1996）。

结构的研究方法

数十年来，结构的方法主导着中国中央—地方关系的研究。它强调的重点是资源和权力在中央与各省之间正式组织的（或结构的）分配。根据这一研究方法，正是由于中央与各省之间正式的制度安排，决定了中央与各省之间是如何互动的。在这种研究方法中，可以再细分为三个次模式，即：全能主义模式（totalitarian model）、多元主义模式（pluralist model）和细胞元模式（cellular model）。中央和各省，谁是分析的焦点，将决定一个人采用哪种模式来研究中国的中央—地方关系。以下将对每一种模式进行简单的论述。

全能主义模式

全能主义理论发展的最初目的，是用来分析推翻旧秩序之后迅速巩固的新生共产主义政权。在解释中国的政权和意识形态上，全能主义理论被赋予了首要的地位。中国的政权包括了中国共产党、政府、中国人民解放军和其他组织，它们动员普通民众，效仿苏联和东欧，这个系统被称为全能主义，它被认为是高度强制性的。就中央—地方关系而言，在这样一个高度集中的制度下，这一模式的支持者不相信各省拥有任何实际自治权。各省严格地执行中央的政策。放权确实存在，但那仅仅是因为中央希望它发生。因此，只要有需要，中央可以轻易地再次集中权力（Barnett，1967）。

此外，中央不仅掌握政治权力的各个方面，而且对中国的经济实施直接的控制。国家拥有并管理着主要的产品。私有财产被严格限制，同时，具有战略意义的重要资源的分配，都处在国家的命令之下而不是通过市场流通。国家通过五年计划和年度计划来调节经济，而不是通过货币和财政的调控手段。主要商品的价格是通过行政手段制定的，而不是在市场中形成的。

许多研究都表明了中国政府是如何设法通过非市场机制来促成经济增长的。德怀特·珀金斯（Dwight Perkins，1966）强调国家对市场的控制。其他作者（Lardy，1983；Parish & White，1978）则检视了中国政府如何控制农村经济。他们的研究，虽然对于政府指令性分配效果的评价不尽相同，但它们都有一个共同的假设：中国政府对市场的配置角色怀有敌意。中国被描述为是一个被有效组织和领导的国家。在几乎任何一件事情和任何一个时间上，高层政治领导人都有足够的权力，去获得更低层级的服从。这种视角把研究重点集中在了高层领导人以及处在他们支配之下的官僚机构。例如毛泽东和邓小平这样的领导人，通过全中国庞大的党政机关的官员，能够获得他们所想要的回馈。

在这个框架之内，关于中央—地方关系，有一个修正过的中央集权观（Schurmann，1968；Lardy，1975）。根据这一观点，虽然中国的政治权力是高度集中的，但是在中央和各省的政治主动权之间还是存在着某种平衡。中央规制总方针，但是各省在实施时也允许有弹性。不过，中央可以根据自身的看法，通过放权或是再次集权，依据需要来调整中央—地方关系。

可以总结出这个观点的两个重要方面。首先，全能主义的分析重点是在中央层面，例如党、政府和政府的官僚机构。其次，省（地方）政府只不过是北京的中央控制力在地方的代理人（Barnett，1967）。在中国的政治层级中，由于中央是中枢神经系统，它能够把各省控制住。另一方面，作为中央政府的代理人，各省政府并不享有地方自治权，而仅仅拥有“操作自主权”。根据弗兰兹·舒曼（Franz Schurmann）的观点，“在共产主义的中国，地方政府有着一种独特的重要性……在中国，虽然各省很少有分裂的倾向，但是大多数省份都有自己的特点，这是长期以来历史的产物……因此，在共产主义的中国，省政府的操作自主权是有历史原因的”（1968：174~175）。

根据魏昂德（Walder，1986）的看法，全能主义模式太过注重政治强制、非个人的意识形态和社会原子化这三者的角色。即使是在后毛泽东时代的改革开始之前，中央政府也不总是用强制的方式来治理所有的地区。不同地区之间巨大的差异，给国家的控制带来了一系列严重的阻碍，并且经常使得中央不能得到各省的服从。即使中央在制定全国性政策时不总是与各省商量，那起码在政策实施上，没有各省的配合将是很难的。

此外，全能主义模式将地方政府仅仅视为政策实施的工具，因而过度强调了他们的行政功能，忽视了他们的政治功能。后毛泽东时代的经济放权，在中央—地方关系中引入了巨大的变化。中央政府不能够再控制中国社会和地方政府的每一个方面。就政策的形成和实施而言，国家更像“碎片化的威权主义”（Lieberthal & Oksenberg，1992）或“协商的威权主义”（Harding，1986）。因此，中央—地方关系需要重新定义。

同样的，虽然全能主义模式阐明了中国政府在中国政治经济发展中的角色，但是它忽视了国家在经济转型中的角色，尤其是在后毛泽东时代国家在市场机制成长里的角色。这个模式不能解释中国政治经济的新发展。正如倪志伟（Victor Nee，1989）指出的，认为中国政府对市场配置角色有敌对情绪的观点，需要重新考虑。根据倪志伟的看法（1989），在当前的市场化改革之前，没什么理由来质疑这个观点。然而，虽然后毛泽东时代的改革者们启动了他们的经济改革计划，这一假设不断地在扭曲关于中国政府的讨论，导致的结果是，“出于习惯的力量，国家通过干预来鼓励市场配置这一研究被忽视了：我们已经养成了习惯，认为社会主义国家对市场具有与生俱来的敌意”（Nee，1989：170）。

更重要的是，全能主义模式忽视了中国发展过程中的地方活力的制度基础。这个模式的许多拥护者并没有意识到，地方政府有他们自己的制度性工具来实现地方自身的利益，从而改变了中央和各省之间的权力分配。

还有一点值得注意的是，对国外研究者而言，自1949年中华人民共和国成立以来的漫长岁月里，中国并不开放，全能主义的诸多缺点也是由这个造成的。要做关于中国的研究，学者们不得不高度依赖采访底层的前政府官员，特别是那些去了香港的官员；或者是对中国的媒体进行大量的解读，尤其是官方发布的文件。因此，对国外的学者而言，要对中国的中央—地方关系产生更深的理解，几乎是不可能的。于是，他们想当然地认为，发生在苏联身上的事情也必然会发生在中国身上。在某种意义上，全能主义模式不是从中国经验里总结出来的，而是外部强加于中国的。因此，一个扭曲的中央—地方关系的图景就不可避免了。

多元主义模式

与全能主义模式关注中央政府不同，多元主义模式把省（地方）政府作为自己的分析单元。多元主义模式的形成，受到多种利益集团理论的深刻影响。许多关于共产主义政治体制的研究认为，随着政治运动和群众动员平息下来，在政治控制的框架中，会产生真正的政治竞争的复苏。这样一来，“真正的”政治活动是创建在享有共同利益的集团之上的，这些集团通过正式或非正式的机制来活动。

反映在中国的中央—地方关系研究中，集团理论很注重对地方政府重要性的研究。大卫·古德曼（David Goodman）认为，在决策过程中，省委第一书记扮演着重要的角色。根据他的看法，“省委第一书记的重要性，毫无疑问是从他的岗位中衍生出来的，这个关键岗位连接着政策规制和政策实施之间的空间谱系……省委第一书记作为‘政治掮客’的定位，不仅突出强调了中华人民共和国里决策的空间维度，还强调了这个决策过程中可能存在的集团动力”（1984：76）。在古德曼看来（1984），对中国的决策者而言，省的地域和空间绝不仅仅具有传递意义。

中国是一个庞大的国家，这是一个基本事实。它要求省政府作为中间人，在政策制定过程中扮演重要的角色。在中国，全国性的政策制定几乎一直是一个增量的过程。指导方针很概括地起草出来，然后政策的实施则基于经验的基础之上。中央的指令通常只明确政策的总体目标，而把具体的安排交给各省。此外，对政策的出台来说，“试点”的选择非常关键。试验的时期和机制，不仅为政策实施提供了影响路径，也为全国性政策的制定提供了影响路径。因此，政治权力不是一个无差别的商品。各省在实施中央政策时出现的变化，中央政府对此表示容忍。“因地制宜”的原则，意味着中央政府来制定政策的大致要点，而各省则采取自己特定的方式来实施。这个过程，允许了很多可能存在的对中央政策的偏离。一个省可能声称自己对中央政策采取了因地制宜的做法，而实际上，省里的实施是为了达到一些别的目的。换句话说，省政府的权力来自以下的事实：由于各省之间存在的巨大差异，中央政府不可能制定一个适用于所有地区的政策。因此，省政府在全国政策的制定和实施上，有着重要的甚至是关键的话语权。

许多学者指出了多元主义视角在研究中国政治时的缺点。许惠文（Vivienne Shue）除了质疑全能主义模式，她还认为，多元主义模式没有告诉我们：相比较国家而言，社会的政治和权力是什么。这个模式“在很多问题领域里没有抓住要点，这些领域当中，对政治的基本认知是：政治不是分配的问题，而是一个控制、统治和我们反对他们的问题”（1988：19）。多元主义模式不能够应用到后毛泽东时代的中国发展上。相反，“中国的党/政府必须被视为一个现代化的专政体系，它从社会的部门中获取资源，来服务于计划中的经济发展和社会转型目标……既然自称是专政，它就必须对特定的社会要素寻求支配”（1988：19）。

根据多元主义理论，在事关省内事务时，省政府可以通过和中央政府的协商，来扮演省的利益的保护者。然而它们也是省的利益的创造者。这就意味着，它们不仅是中央政府的政策实施者；更重要的是，它们还自己创设政策，这些政策和中央政府优先考虑的东西通常不一致。换句话说，它们是有着自身利益和激情的行为者。因此，把省政府作为分析的单元，有助于我们理解后毛泽东时代里中国中央—地方关系变化的动力所在。

然而，多元主义模式忽视了中央政府对地方政府的影响。在决策过程中，地方政府确实有自主权，但是它们的决策过程被特定的制度条件约束着。省政府是国家结构里的正式存在物。它们追求它们自身的利益，但是它们的行为被这个结构所约束。中央政府的角色是提供制度环境，地方政府则在这个设定好的制度环境中行动。对中央来说，这些制度环境是一种重要的权力资源，因为通过改变制度环境，中央就可以改变省政府的行为。

而且，站在省政府一方来说，它也有自己的权力资源，可以在它的管辖权之内制定政策，并且影响中央政府政策的制定和实施。所以，重要的不是去看中央和地方政府谁更有权力，而是去检视他们各自的权力资源和政策约束，以及在中国政治—经济制度中，它们二者之间的相互影响。

细胞元模式

细胞元模式是由一群研究放权的学者提出的，它的重点是研究中央和各省之间的互动问题。根据这个视角，中央和各省的互动并不按照一种正式的组织化程序来进行。虽然中央掌握制度优势，但它也不能总使得自己的政策得到实施。地方政府不仅是省的领导者，对中央来说，它还是省内公认的代表，它还代表本省与其他省份进行对话。虽然，许多关注点都集中在中国政府的强制和非个人的意识形态所扮演的角色上，但许多学者并不认为省政府只是中央政府的代言人。因此，在操作层面上，中央和各省存在着一种平衡，并且放权是一个不可避免的过程。

董育德（Audrey Donnithorne）是细胞元模式的一位主要支持者，她认为“中国不是一个单体社会，而是一个细胞元社会”（1967：506），中央不总是能够获得各省的服从。总有一些漏洞存在，并且有充足的例子表明，根据地方的需要，在解释或是无视法律上，有许多自由的处理方式。董育德认为（1967：506~507）：

中央税收增长的真正限制因素，存在于中央和主要地方当局的关系中。在许多方面，中央都要依靠和这些当局的合作。只有在很极端的情况下，中央才敢公开使用粗暴的武力（也就是对军队的控制权）来保证税收的增加或是商品的增收。涉及现金转移或相关事项时，中央和各省的紧张关系，应当放在它们之间相互依赖的背景下去考虑。

在这里，董育德（1967）指的主要是中国的经济制度。但是在这之后，许惠文（1988）对细胞元模式作了更为系统的阐述，并将它的运用拓展到政治制度上。她关注中国政治经济学的空间层面，并且建议我们，应该重视非市场经济在塑造中央—地方关系的一个模式中所具有的重要性。她的分析提出，“直接的和未经调停的中央渗透……比通常想象的要少”（1988：54）。毛泽东的反资本主义政策，并非把群众分割为新的、不相容的政治派别，而是扶持了“细胞式的社会”和一种“地方主义的亚文化”，这二者在革命前已经存在了好几个世纪。许惠文（1988）使用了“蜂巢政体”（honeycomb polity）这个术语，来描述中国政治的特色，这个特色由中央及外围的紧张所引起。“蜂巢政体”指的是政治中分割的、地方性的结构。几个世纪以来，这在中国非常普遍。根据许惠文的观点，虽然中国政府高度集权，并且具有一种与生俱来的强制本性，但是“中国的党/政府……一个自称专政的体系……已经激起了反抗；有时候是直接的反抗，有时候是间接的或逃避式的反抗，有时候只是私下藏于内心的反抗，或是疏远”（1988：19）。

在细胞元模式里，省政府在中国经济中逐渐成为一个非常重要的因素。地方像企业一样运作：发展地方产业，提供协调，寻找顾客。结果就是，中央的部委和计划单位失去了它们主要的财政力量和原材料的分配权；中央管制的重要工业，发现自己要和地方争夺所需的原材料；地方投资勐增；保护主义妨碍了地区之间的商品流动（Donnithorne，1972）。按照这幅图景，北京制定的政策几乎和下层的实际一点都不相符。在省级官员和下层单位的领导人手中集中了大量的权力。因此，中国是一个细胞化的经济体和政治体，这个体制的地区组成部分出乎意料地自给自足，足以挫败和反对北京的要求。

在这个学派里的一些学者走得更远，他们甚至认为中国的体制是高度放权的（Whitney，1970）。中央只不过是相互竞争的地方代表的混合体，或是地方利益竞争的仲裁者。结果就是，放权是一个自然的状态，中央政府不能够控制。

与全能主义模式和多元主义模式不同，细胞元模式让我们看到：中央和各省在互动的过程中，有许多实际的冲突。然而，这个模式也并非没有受到批评。许多观察者拒绝细胞元模式，并且坚持认为中国实际上有一个统一的全国性经济。早些时候，尼古拉斯·拉迪（Nicholas Lardy，1975）总结道：1957~1958年的放权之后，地方性自给自足的强有力模式并不是经济增长的特点。威廉·斯尼德（William Snead，1975：305）认为，董育德的解释是有问题的，并且“她认为中国正走向一个细胞化的经济体的结论……是不正确的”。类似的，对刘平邻（Alan Liu，1975：174~177）来说，从以下两点可以看出全国的一统：一个单一的党政系统渗透到每一个区域；以及一个全国性的通讯基础设施建设。

董育德、拉迪和其他学者之间的辩论，大部分是由于长久以来中央—地方关系的变化。“文化大革命”中，紧随着中央和地方党政机关遭到攻击，董育德（1967）看到了一个相对碎裂的中国经济，她因而提出细胞结构的概念来描述这一状况。但是，在仔细观察“文化大革命”前的经济组织和管理之后，拉迪（1975）发现，在20世纪50年代几乎没有确定的证据证明细胞结构。他因此强调，在这一时期，中央在计划和财政上的政府控制程度相对比较高。即使对单个学者而言，他们关于中央—地方关系的观念也随着时间的变化而改变。例如，在“文化大革命”之前，舒曼（1966）坚定地赞同组织和意识形态在治理国家中的角色。但是当毛泽东在“文革”中开始批评党的时候，舒曼（1968）修正了他之前的判断，并发现在正式组织外表下的中国传统和社会组织的持续活力。所有这些学术上的变化都发生在几十年前，但是它们告诉我们中国地方—中央关系中，动力层面的重要性。

结构研究方法的最新发展

即使有了改革年代的剧烈变化，结构的方法依然主导着中央—地方关系的研究。正如过去那样，中央和各省如何互动，取决于每个学者采取什么视角。虽然学者们现在不使用旧有的术语，例如全能主义或是多元主义，但是总的来说，中央—地方关系的研究仍然处在这样的二分特色下：自上而下的研究方法和自下而上的研究方法。自下而上的研究方法强调的是：地方层面快速的发展，如何能够使得地方政府让中央政策不起作用，或是不听从中央政府的命令；而自上而下的研究方法，则强调中央政府利用它的组织优势，使得各省处在它的控制之下。

考虑到中国在后毛泽东时代的发展是以放权为特点的，于是，绝大多数学者们集中研究放权，以及放权给中央—地方关系带来的影响。一个普遍的观点是：经过十年的放权之后，中央政府的经济能力已经下降了，而地方的经济能力则上升了。通过保护低效的工业、加剧投资率和通货膨胀，强大的地方势力阻挠了改革运动的许多目标，剥夺了中央用于优先项目的资金和原材料，等等（Shirk，1985）。所以，放权不但没有促进改革，反而限制了改革的推进（Naughton，1987；Bachman，1987）。因此，“要挽救放权，改革阵营必须首先再集权”（Kelliher，1986：480）。

从结构分析去看放权的影响，经常使学者们得出如下结论：中央—地方关系的即将崩溃是可能的，为了保持中国继续作为一个民族国家，再集权变得很必要。以王绍光和胡鞍钢（1994a，1994b）的研究为例。根据他们的研究（1994a，1994b），邓小平时代激进的经济放权，已经导致了中央和各省之间权力的一次大转移。中央政府在全国收入中得到的份额减少，对中国的“国家能力”（中央权力）产生了严重的后果。随着“汲取能力”的下降，国家的其他能力不可避免地也会下降：如掌控资源使用的能力；在民众眼中使自身合法的能力；强迫他人服从的能力。王绍光和胡鞍钢认为，南斯拉夫的解体不能归咎于民族仇恨，而应当归咎于中央政府的财政衰弱。随着中央权力严重的衰弱，只需轻轻一推，就足以把整个政权推倒，成为一堆泡沫。由于过度的放权，这种情况也可能会发生在中国身上。“只要中央权威弱到不能支配地方势力的地步，都可能发生内战”（1994b：13~14）。因此，要保持国家的统一，再集权必须成为最优先的考虑。

相比之下，其他学者则采取了一种自上而下的研究方法（Huang，1996；Naughton，1995；Shirk，1993）。尽管这些学者承认放权对中央—地方关系的影响，但是他们认为，中央政府通过不同的经济和政治手段，能够获得省的服从。根据这一研究方法，由于中央和各省共存于同一个政治等级制度下，中央有庞大的组织能力来影响各省。例如：黄亚生（1996）依然把省政府官员看成中央的代理人，19它们仅有有限的操作自主权。根据黄亚生（1996）的看法，在中国高度集权的政治体制之下，中央政府配备有多种多样的官僚式的胡萝卜或大棒手段，例如人事任命体制，多种监控手段和行政控制，这些手段会使地方官员和中央保持一致。只要中央政府掌握着多种组织上的优势，它就可以做到对地方政府的成功控制，同时通过放权，来保持地方快速发展的刺激和动力。

结构研究方法的核心，是假设中央和各省的互动是由制度支配的。这个研究方法，让我们可以检视中国中央—地方关系中的正式制度层面。由于它强调的重点是中央和地方政府之间的权力分配和安排，因此在很大程度上，它倾向于关注不同的经济因素是如何影响中央—地方关系的。当然，根据正式的组织机构图来看，中央毫无疑问占据着支配地位，各省必须服从中央。因此，威权主义和中央集权的支持者更愿意看看，中央是如何利用它的经济和政治权力来获得各省的服从的。相比之下，放权的支持者则倾向于关注：放权是如何导致了中央和各省之间的权力大转移，以及各省如何利用逐渐增长的经济实力来使中央政策失效并保护它们自身的利益。

毫无疑问，那些采取结构研究方法、探究后毛泽东时代中国中央—地方关系的学术成果，关心的是财政和计划的安排。尽管如此，中央—地方关系的变化，不仅仅是由经济单独决定的。正如一位学者指出的那样：“中央和地方政府的相对权力中，预算数字充其量只是一个不完美的指标。因此，关注的焦点应当更加多样化，要更加关注个人的事务、信息的控制和实施问题。”（Chung，1995：491）实际上，如果只是简单地区分不同种类的资源如何在中央和各省之间分配，就会妨碍我们观察中央和各省是如何互动的。我们需要一个更具动态的研究方法，来反映改革年代中国

中央—地方关系的本质。

1. 马若德（Roderich MacFarquhar）展示了这个情况中的一个复杂例子（参见MacFarquhar，1974，1983）。

2. 关于放权对中央—地方关系的影响的作品不断在增加。一个不完整的书单包括：Li（1998）；Wong（1997）；Yang（1997）；Breslin（1996）；Jia &amp; Lin（1994）；Wang &amp; Hu（1994）；Goodman &amp; Segal（1994）；Agarwala（1992）；White（1989）；Perry &amp; Wong（1985）。

过程的研究方法

结构的研究方法检视的是中国制度的正式结构；而过程的研究方法，则是关注这个制度在行为层面上是如何运作的。直到最近，学者们才努力检视中国制度的内在动力。这种研究方法的发展，可归因于以下几个主要因素。

第一，20世纪70年代末开始的改革，导致了中国剧烈的社会经济变化。当然，看看这些变化是如何发生的非常重要。为此，学者们不能够仅仅考虑正式的组织机构和制度。从组织机构的角度来看，中国的政治结构几乎是保持不变的。但是可以肯定的是，政治制度和过去相比，行为的方式不同了。组织机构上的变化落后于行为上的变化。于是，有必要来了解一下中国政治制度的行为方式。

第二，对外开放政策创造了大量的机会，让学术界前所未有地接近了中国的政府部门。除了涉及国家安全和国防的部门，中国的制度对国外的人们逐渐开放。在许多经济领域尤其如此。考虑到外资在推动中国经济发展中扮演了重要的角色，中国领导人不得不让国外的人有途径接近经济体制，同时还让他们有途径了解到，各级的中国官员是如何进行经济决策的。今天，国外的人可以采访相关的中国官员、中国企业里的员工和在中国的国外商人。此外，中国政府做出决定，允许国际组织在国家的经济决策中扮演角色，例如世界银行。这一决定，为外国人提供了一个合法途径去接近官僚机构的内部信息（Jacobson & Oksenberg，1990）。在很大程度上，所有这些变化都消除了过去文件来源和流亡者访谈所带来的限制（这两个方法曾经是学者在改革年代之前所依赖的），并使我们可以从内部来了解中国。

第三，过程研究方法的发展，也是由于社会科学的学术进步。近几十年来，有关组织和决策理论的学术成果在不断增加（例如：Allison，1971；Grindle，1980；March & Olson，1989），从中可以得到大量有关中国的过程研究方法。这些现在仍在增加的学术成果告诉我们，为什么在所有组织和政治机构中会出现以下三者的脱节：领导层的意图、组织机构的行为和行动的实际结果；以及告诉我们这个脱节是如何形成的。在20世纪70年代和80年代的早期，学者们致力于了解这一难题：即保持政策意图和实际结果之间的一致。概括地说，这些因素包括：影响的利益范围大小；政策实施机构的特性；可利用资源的水平和精英的关注点；政策的明晰度和复杂性；政策实施的时间跨度长短；对服从的鼓励方式；政策实施的监督能力；以及委托人和实施者之间的关系。

这些新发展起来的理论，使得学者们可以提出一种过程方法来研究中国政治（例如：Lampton，1987；Lieberthal，1992；Shirk，1993）。过程的研究方法深深影响了中国中央—地方关系的研究。正如以上所讨论的，采用结构研究方法的话，学者观察中国要么“自上而下”，要么“自下而上”。而采用过程的研究方法，学者们需要“同时采用严格的‘自上而下’和‘自下而上’的观点来看待中国政治”（Lieberthal，1992：12）。结构的研究方法倾向于明确中央和各省在权力正式分配上的优势和劣势。李侃如（Lieberthal）是过程研究方法的一位主要支持者，根据他的看法，结构的研究方法提供给中国政治制度“实际运作层面的，充其量只是一个不准确的指导”；并且，许多学术分析的焦点应该是“真实的政策过程，这个过程描述了政策制定和实施的特点”。换句话说，学者必须关注“中国政治体系各个组成部分之间互动过程的影响”（Lieberthal，1992：12）。

过程的研究方法，使李侃如和其他学者能够对中国的中央—地方关系进行一次评价的修正，即“碎片化的威权主义”。与采用结构研究方法的学者所进行的评价相比，这是一种不同的评价。一方面，中国的政治制度并不像许多人（例如：Huang，1996）所认为的具有一致性；相反，它相当的碎化。根据李侃如的看法，“在中国政治体制顶端之下的权力，是碎化的和脱节的”（1992：8）。这是由多种因素造成的（Lieberthal，1992：7~9）。第一，后毛泽东时代的改革，使得中国经济领域基本决策的分配发生了重大的结构性变化：经济权力的显著下放，以及更低层的党政官员大大增加了他们对经济决策的影响力。第二，与第一点相关，权力在职能领域和垂直方向上的分割，产生了这样一种情况：没有单独的一个机构可以有超越别人的权力。第三，改革导致了许多过程上的变化，例如减少了意识形态作为中央控制工具的角色，将人事管理权下放，并且鼓励不同的政策建议。虽然这些变化最初的目的是为了产生更有效的信息和激励机制，但它同时也有助于权力的碎片化。

另一方面，碎片化模式并不意味着身居体制最高层的中国领导人将显得无助。虽然许多人（例如：Wang & Hu）警告说，放权将会导致政治制度的崩溃，但是碎片化模式总结出，这个制度依然拥有许多一致性的要素。正如李侃如（1992：10）概括的那样：

因此，碎片化的威权主义模式并不认为中央是无助的、官僚机构是不能合作的、或地方享有无上的权力。但是它试图明确不同官僚单位之间权力碎片化的原因；明确许多决策中明显存在的、用于讨价还价的资源和战略类型；以及明确不同单位里关键人物的动机。这是为了更好地理解官僚结构与过程对中国政策规划、决策和政策实施的影响路径。

过程的研究方法认为，中央—地方关系是中央和各省之间离散的战略互动函数，目的是为了达成共识。这一研究方法通过考察中央—地方关系的内在动力，让我们能够看到中央—地方的冲突是如何产生的，以及它们是如何被解决的。因此，这个研究方法不仅提供了理解中国中央—地方关系的新途径，它还为这个领域打开了一个新的方向。

然而，这个方法也有一些局限性。第一，这个模式是从三种学术成果中总结出来的：理性模式、权力政治模式和细胞元模式（Lieberthal & Oksenberg，1988：11~16；Lieberthal，1992：10~11）。这个模式的核心是：中央—地方关系是关乎政治的。在政治中，理性的行为者（中央和各省）通过互动，来使得它们的利益和权力最大化。由于所有的行为者都是利己的，它们之间的冲突就不可避免，并且，由这二者之间的互动所产生的碎片化结果是很自然的。无疑，过程模式的重点是中央和各省之间的冲突，虽然这个冲突是一个修正过的版本。正如我们之后将会看到的，中央和各省都不仅仅是由利己主义来驱动的，而且还是被文化驱动的。如果不考虑文化或者观念因素，那么在解释中国中央—地方关系的本质问题上，这个模式就始终显得非常无力。

第二，要在宏观上解释中国政治，同时在微观上解释中央—地方关系，过程研究方法的学者们关注着特定系列的政策问题或是官僚群体。当然，这使得我们能够看到中国政治体制中运作的内在动力。然而，这个方法本身经常导致一些中央—地方关系的“零碎”图像。笔者认为，中央—地方关系不仅仅只是关于权力政治；更重要的是，它是关于中央和各省互动的统治结构。为了了解中央—地方关系的本质，需要把中央和地方当成一个整体来看待。我们不仅必须看看中央是如何领导各省的，也必须看看省政府是如何治理他们的辖地的。

第三，采用这一方法的大多数研究，都过多地集中在中央—地方的资源关系上。学者们区分了中央和各省拥有的资源，以及这些资源如何影响了二者之间的互动。然而，这个模式无法解释这二者为什么要利用这些资源来这么做。换句话说，这个模式没有回答这个问题：中央和各省之间互动的特定模式背后，是什么样的观念理性？

文化的研究方法

文化的研究方法深受多种现代化理论的影响，这些现代化理论在20世纪50年代和60年代发展起来。根据现代化范式和它的分支——国家一体化理论（与中央—地方关系有关），一个特定国家政治发展的关键，是文化的转型或价值的改变。它假设：成功的国家一体化的象征是中央政府对地方政府的有效治理，并且就地方而言，依赖于成功的价值观念转型。因为狭隘的、原始的价值观念，例如地方主义和地区主义，会阻碍培养对整个国家的忠诚（Binder et al.，1971）。

在中华人民共和国的政治研究中，文化的研究方法和结构的研究方法有着同样长的历史。当全能主义的学者（包括集权主义者和放权主义者）认为结构决定了中国政治的行为方式之时，白鲁恂（1968，1981，1988）和其他学者（例如：Solomon，1971）提出了中国政治的文化研究方法。根据全能主义学者的观点，中国领导人根据苏联的制度创建了自己的治理制度。相比之下，白鲁恂（1968）和所罗门（Solomon，1971）认为，中国的共产主义制度无疑是中国式的。按照这一视角，学者要恰当地了解中华人民共和国政治体制的行为，那么理解一下中国的文化就十分关键。因为文化可以解释政治联盟的本质、政治行为的预期、对权力关系的态度，甚至是政治组织的基本力量。

在理解中国的中央—地方关系上，文化的研究方法有着重大的影响。根据白鲁恂（1968）和所罗门（1971）的看法，让全能主义学者印象深刻的组织机构实际上很容易崩溃。并且，地方主义或者地区主义可能是无法避免的。这是由于以下两种主要的文化因素。

首先，即使中国的共产党人创建了一个全能主义的政治制度，它的运作很大程度上不是与正式的制度性规则相一致，而是与中国的文化实践相一致，例如主仆关系和家长制。作为上级，下级对他们寄托了过度的忠诚。然而，当他们的希望破灭之时，愤怒就会产生。

其次，并且更重要的是，正如在本章最初所提到的，中国人并没有一个强烈的国家认同。因此，中国的民族国家不像欧洲国家那样组织良好。在文化主义的强烈影响之下，中央对各省的主权仅是一种象征。根据白鲁恂的看法（1990：59~60）：

虽然中华人民共和国政府采取了更多协调的政策努力，但是认为中国政府像它自称的那样无所不能，则是我们当下最大的错觉之一。在许多领域里，从征税到控制广东、福建和其他活跃省份的经济活动，中央政府知道，伪装的服从依然占主导地位。要求严格的顺从是不可能的事情，最好不要尝试。毕竟，主权需要的是戏剧性的表达。

文化的研究方法被用于处理中国国家一体化的问题（Solinger，1977；Goodman，1986）。近来，对这个方法感兴趣的学者似乎快速地增多（例如：Dittmer & Kim，1993；Friedman，1994，1995）。学者们开始检视中国政治文化的多元性，以及它对国家一体化的影响（例如：Friedman，1995；Yang et al.，1994；White & Li，1993；Goodman，1992；Waldron，1990）。林恩·怀特（Lynn T.White III）和李成认为（White & Li，1993），邓小平时代的改革加强了中国文化认同的多样性，尤其是在沿海地区。根据他们的看法，沿海地区的国家认同变得情景化了，因为对沿海地区的中国人来说，国家认同不是认同的唯一选项。换句话说，在他们的文化心理意识和历史体验中，中国的民族国家不是唯一的、甚至不是最重要的现实体验。随着一个更加明确的商业市民社会的崛起，以国家为中心的政治认同在广东显得更不突出了。结果则是，一个中国的概念似乎只是一个神话，只是用于掩盖经济、政治和认同的差异，以及中国沿海和内地的紧张关系。中央几乎不能对地方施展它的影响力，只能回到一种更传统的治理方式，即管得更少得到的才能更多。

傅礼门（Edward Friedman，1994）甚至走得更远，他提出一个前景，认为现代化的进程将导致中国被分为南北两部分。根据傅礼门的看法，北方将被一致地认为是列宁式的，并且发展受到拖延；而南方则是有活力的和现代化的。他似乎在暗示，共产主义者虚构了黄河地区是中华文明摇篮的观点，而吴越的古代近海文化则是属于古代内陆的楚文化（1994：85）。傅礼门（1994）总结道，考虑到南方在建设一个现代中国认同中的重要性，一个新的中国国家认同的主要组成部分将是南方文化，而非现存的列宁主义意识形态。

然而，在主观层面上我们可以找到可靠的证据，来反对以上讨论的分裂观点。例如，正如之前提到过的，中国政治文化（就国家一体化方面）的一个主题是“大一统”，这一政治价值从春秋时期开始，历经各个朝代，一直贯穿到当下。虽然地方势力的崛起经常导致中华帝国的崩溃，但是所有在地方上的权力觊觎者的目标，总是重建帝国秩序，这种政治价值体现在一个流行的说法中：逐鹿中原。这在20世纪20和30年代的军阀时期也同样如此。正如一位评论家指出的：“强大的中央集权传统的一个标志，就是军阀们主张的省的统治权……军阀们互相混战，是为了统一这个国家；军阀割据的产生，仅仅是对谁来统一（中国）有分歧。”（Huang，1995b：58~59）这样的历史发展，使得哈罗德·勃克曼（Harald Bockman）可以得出结论：“在这个概念框架下（即中国的‘大一统’），在中国的文化领域中发展一个不同的民族国家的意图，是没有生存空间的。”（1998：312）

这个政治价值在今天的中国依然是有意义的。和欧洲的民族国家相比，中国看上去仍然像一个“旧帝国”。然而，强大的文化力量使得中国不可能像其他帝国那样分崩离析。根据哈罗德·勃克曼的看法，中国与罗曼诺夫王朝或苏联不同，他认为：

在苏联解体之后，会把他们的分析嫁接到中国情景上的学者，主要是受到了“共产主义制度”研究方法的影响。他们似乎忘了，作为一项慎重的政策，中国的共产主义还继承了前朝的地理结构……相比短暂的罗曼诺夫帝国，中国的传统，极其地更加明确、更具有持久性（1998：310）。

其他作者则认为，文化认同已经转型为国家认同了（Levenson，1964；Schwartz，1964；Whitney，1970）。这种观点认为，20世纪初的中国人产生的当代中国国家认同，与早期形式的中国认同有着根本的区别。现代之前的中国，文化意识的形式主要是全盛的文化和意识形态，文化意识是一种认同，它有着道德目的和一种普世文明的价值观。儒家学说不考虑国家的边界，展现的是一种普遍伦理；它强调任何人群通过教育、美德和善治，都可以拥有一种“文明的”生活方式。另一方面，当代中国的民族主义将民族国家视为社会的终极目标。文化主义是一种自然而然的对文化优越的信念，这种信念相信，不需要在文化自身以外寻找合法性和防卫自己。直到文化主义在19世纪末遭遇挑战，它才开始向民族主义转型。

当中国的领导人看到民族主义在现代民族国家发展中的角色时，创建一个新的国家认同成为他们的中心考量。在后毛泽东时代的中国尤其如此。正如勃克曼指出的：“过去十年左右我们看到的，民族中国的民族主义不仅得到更宽松的控制，而且中国的领导人更加积极地利用民族主义，作为推行经济改革政纲的工具、作为努力收回香港和台湾的工具，最终作为政权的一种合法性来源。”（1998：323）可以发现，虽然中国内部的民族主义声音很多元，但这个政权已经做出巨大的努力来创建一种官方的民族主义，旨在将领土内的人群置于管理之下（Zheng，1999）。

在解释中国政治时，文化因素的重要性几乎是不可否认的。正如以上讨论过的，既有观点认为中央控制着地方，也有观点否认这种控制。在很大程度上，文化因素如何影响中央—地方关系，取决于我们如何去解释它们。由于从文化角度看，既有离心力也有向心力，如何评价中央是否能够控制各省，取决于关注哪种力量。

由于在链接价值观和文化这样的主观要素与制度动力上，文化的研究方法遇到了大量的方法论难题，于是这个框架内的大多数研究“满足于他们得出的成果，而这些成果要么太抽象，导致对分析无益；要么非常有趣，但是并不重要或者没有意义”（Chung，1995：490）。我们知道，文化因素在中央—地方关系上影响重大，而且努力去把它们“挖掘”出来并将它们概念化。但是这还不够。一个有助于分析的文化的观点，必须对实践经验有意义。换句话说，为了看看文化是如何影响中央—地方关系，我们不仅必须将文化因素概念化，还必须使这些文化概念具有可操作性。

寻求一种新范式

笔者已经讨论了中国中央—地方关系研究中的三种主要研究方法或范式。所有这些视角都为我们的知识做出了贡献，但是我们依然不明确它们之间关系的本质。尽管学者们采用例如“单一制”或“联邦制”这样的术语来描述其他国家的中央—地方关系，他们却未能找到相关术语来概念化中国的中央—地方关系。

当然，简单地观察中央—地方关系的正式制度，并不能使我们看到中国中央—地方关系的本质，因为正式的组织调整远远落后于非正式的行为变化。这就要求：对中国中央—地方关系的恰当理解，要超越对正式制度和赘述的文化变量的检视。在呼吁对行为的研究之后，过程的研究方法使学者们能够在运作层面检视中央—地方关系的变化。在中央—地方关系制度如何运作上，这个方法丰富了我们的知识。之前，过程方法的研究大多关注中央—地方关系的经济侧面，而学者已经呼吁将关注点投向其他问题领域，比如统治政策（例如：人事和交流）、资源政策（例如：配置和分布），以及实质性政策（例如：省的服从）。近来，学者们做出巨大的努力来研究“省的中国”；这些研究的设计结合了省的历史、单个省的个案研究、案例比较研究、统计分析等等。但是，通过关注一些特定的政策问题或省的案例，这些研究要么往往迷失在丰富的经验描述中，要么仅仅给我们提供了中央—地方关系的一些零碎的图片。

本研究将采取一种新的制度方法，来整合以上讨论过的所有三种研究方法，即：结构的研究方法、过程的研究方法和文化的研究方法。它提出中国的中央—地方关系是“行为联邦制”的概念，明确这种“行为联邦制”结构中的主要制度，并且检视这些制度如何调节中央和各省之间的互动。

1. 李侃如（1992）区分了6种官僚集群，包括经济部门、宣传和教育部门、组织和人事部门、民事强制部门、军事系统，以及中国共产党的地区性委员会。之前的研究集中在经济部门，而李侃如呼吁对其他部门给予更多的关注，尤其是军队系统、安全部门和各地区党委的领导人（Lieberthal，1992：2~4）。

2. 自从20世纪90年代中期以来，悉尼科技大学国际研究学院组织了一系列的年度研讨会，旨在检视中国的区域发展，一些主要的研究成果在时事通讯《省的中国：研究、新闻、分析》上报出来了。还可参见Goodman（1997），以及Hendrischke & Feng（1999）。

第二章  “行为联邦制”：中国中央—地方关系中的组织、过程和规范

研究中国中央—地方关系的新方法，需要结合在第一章中所提及的三种研究方法。为了达到这个目的，本研究采用一种新的制度研究方法，特别是它的历史主义分支，来应对这个问题。本研究中的制度这一概念，包括了正式的组织和过程，以及非正式的规则和规范，它们共同构建了中央政府和省政府的行为。这一制度性解释试图阐明：中央和各省之间的互动在特定的制度环境中发生，那么制度环境又是如何调节这一互动的。

在本章中，笔者将首先简要地阐述中国中央—地方关系的整体结构环境，也就是“行为联邦制”。随后，笔者会简要论述中央—地方关系的三个次结构，即：正式的组织、过程和规范，以及在影响中央和各省的互动中，它们三者如何能够互动。最后，笔者将阐明中国行为“联邦制”结构中的三种主要机制，即强制、谈判和互惠，并论述这些机制如何调节中央和各省之间的互动。

中央—地方关系的“行为联邦制”和结构环境

在明确中央—地方互动的调节和调解机制之前，我们首先需要简要地阐述一下促使这些机制产生的整体结构环境。中国中央—地方关系的这一整体结构，笔者将其定义为“行为联邦制”。

定义联邦制：正式制度层面与行为层面

中国并不存在联邦制的政府形式——它既没有宪法规定的各级政府之间的放权，也没有政府机构内部的权力分立。然而，随着后毛泽东时代改革期间政府内部放权的推行，就中央—地方关系来说，中国的政治体制像联邦制一样运作。本研究将中国的中央—地方关系定义为“行为联邦制”。

在学术界，联邦制有两种定义。首先，它可以从一种正式的制度视角来定义。就此而论，联邦制通常被认为是政府的一种形式，它和采取单一制形式的政府不同，主要体现在：中央和下级之间的权力分配；政府内部的权力分立；以及立法权力在中央和地方议会的划分。从这个意义上讲，在一个真正的联邦制里，宪法明确规定政治权力分配，政治权力和公民个人之间的关系。只有很少几个国家满足理想中的联邦制类型。例如，惠尔（K.C.Wheare，1964）认为，美国、加拿大和瑞士是联邦制国家，而马来西亚和印度是“准联邦制”国家。这是因为美国、加拿大和瑞士的州政府和地方政府，在处理那些本质上属于地方的事务时，不完全依靠中央政府；而在马来西亚和印度，它们严重地依赖中央政府，尽管这些国家拥有联邦制的结构。

联邦制自身呈现出不同的制度安排形式。联邦制的形式不多，可以分为议会制联邦制（例如加拿大和德国）和总统制联邦制（例如拉丁美洲国家）。有一种新的联邦制形式正在出现，那就是行政联邦制。行政联邦制下的主要宪法问题都由行政部门决定，而不是通过立法机关。

无需多言，一些国家的联邦制运作比另一些国家要好，而联邦制的实施容易受到历史轨迹和制度安排的影响。德国是联邦制运作良好的一个例子。1949年德意志联邦共和国成立前的若干重要历史特征决定了这一点，这些特征包括：社会群体在文化和社会上的同质性；过去几世纪以来的联邦制传统；一种强烈的民族主义感；联邦制进程中的制度经历。第二次世界大战期间，地区主义崛起而变得强大，德国社群的群众运动导致了社会均等化。战争的经历也为联邦制提供了强大的动力，使德国创建了一个政府间相互制衡的制度，避免将来独裁统治的再次出现。

按照宪法规定，德国是一个议会制国家，行政机关和立法机关的功能融合在一起；同时，它也是政府内部行政、立法和司法三种既合作又交织的权力分配。宪法中所规定的固定的分税制度和德国所拥有的名副其实的多党制，有可能在一些有争议的问题上陷入僵局。同时，德国权利项目的规模和范围也使得在一些问题方面出现了行政联邦制。首先，1990年的重新统一造成了财政紧张，这是因为前东德地区需要大量的资源。其次，德国的欧盟成员国地位，可能造成额外的联邦制问题，因为欧盟的一些条款实际上和德国宪法的具体规定存在冲突。

在发展中国家，联邦制的运作没有那么令人满意。例如，在巴西，许多困难源于联邦制中的若干关键要素，它们限制了总统的主动权，并且经常使政策陷入僵局，这些要素包括：巴西拥有一个对称的两院制，强大的巴西参议院迫使总统明确地考虑党派力量的区域平衡；立法机关里存在严重的地区差异；宪法含有过多的条款和程序，而在其他国家它们是通过普通法律来处理的；财政资源的很大份额归于下级政府；州长有着强势的地位，并且政治领袖倾向于选择州长担任副国家级职位；巴西还有一个极其低劣的全国性政党制度。这种联邦制形式严重地限制了联邦政府的改革努力。考虑到国会里州的利益十分强盛，就政府内部关系的权力平衡来看，巴西在短期内不太可能有所改变。

苏东剧变过后，俄罗斯正演变为一个联邦制国家。历史上，俄国是一个“朝贡”国家，有着强烈的中央集权冲动。莫斯科人统治俄国的方式，和其他中央政府统治地方的方式很不同，并且执政党做出一项规定，保证莫斯科人的被当选。总统拥有非常大的权力，因此在面对中央集权的冲动时，拥有一套相互制衡的运作机制极其重要。在俄国，可能的对抗力量包括：竞争性的选举；能够分配税收的一个有效的中央政府；还有一个有效的法院和法律制度，来定义和实施冲突处理的过程。作为一种转型模式，俄国正在发展出一种联邦制国家结构。然而，今天的俄罗斯并不符合现存的任何一种联邦制类型。

很明显，联邦制是一个变化中的概念，以不同的政治安排形式展现自身。如果以正式的制度来定义，不能认为中国是联邦制。这个国家在宪法上依然是一个单一制国家，所有地方政府服从于中央政府。自1949年中华人民共和国成立以来，权力的地域分布原则一直没有改变。根据中国的宪法，所有的省人民政府都是地方国家行政机关；它们必须接受国务院的统一领导；实施国务院的行政措施、条例和决定；并且对国务院负责和汇报工作（Pu et al.，1995：223）。另一方面，国务院可以规定地方政府的特定功能和权力；宣布它们的决定无效；在地方实施戒严法；并且命令审计机关施行财务纪律审查。

类似的，尽管省人民代表大会有权制定地方性法规，但如果它和国家的法律发生冲突，全国人大常委会可以宣告其立法无效。在各自立法权限的范围和内容上，全国人大和省人大之间也没有一条清晰的界线。

然而，这并不妨碍我们将中国归类为“行为联邦制”模式。仅仅依靠正式的制度，并不能够保证地方政府和中央政府之间的权力平衡。宪法联邦制保证了澳大利亚、加拿大和美国的地方政府权力，这些国家的地方政府有相当可观的法定权力来决定他们的政府形式，它们还有制定和修改它们自己法律的立法权（Nathan & Balmaceda，1990）。宪法联邦制的其他许多国家，尤其是发展中国家，地方政府并没有这样的权力。例如，在印度和巴西，宪法赋予联邦政府广泛的权力，使其有权否决州的立法，并且在紧急状况下接管州政府。在巴西，联邦宪法明确地规定州内部的政治制度应如何组织。在印度，邦权受到限制，因为首席部长是由国家的总理提名，总统任命的（ibid.）。这在苏联也同样如此。即便存在着一个联邦制的政治结构，赋予地方官员的自治权还是极少；并且在主要的经济和政治决定中，中央政府保留了实际上所有的权力。

更重要的是，一个政治制度的视角几乎不能够帮助我们恰当地理解中国的中央—地方关系，因为这个国家缺乏法律基础建设。在发达国家，法律、规章和契约通常意味着一切事务的结束。一旦制定，它们就是有法律约束力的，并且地方政府必须遵守。但在中国却几乎不是这样。中国的地方政府来说，法律、规章和契约通常意味着一切事务的开始。在法律、规章和契约的实施中，中央和各省之间必须进行不同形式的谈判和讨价还价。法律基础建设是中国政治制度必不可少的部分。因此，要更好地理解中国中央—地方关系，可以从行为的视角开始。这一研究方法将使我们可以观察到：中国事实上是如何发展出“行为联邦制”的，这个制度在实际中又是如何运作的。

在理解联邦制问题上，存在着行为主义的传统。自从20世纪60年代以来，学者们就尝试从行为的视角来观察不同的政治制度。学者们发现，即使是单一制国家的地方政府，在选择地方政策和制定地方政策的重点上，不仅有很大程度的自治权，而且通常对全国性政策施加影响。从行为的观点出发，他们批评说，中央集权主义者从一个正式组织的角度来理解中央—地方关系，因而误解了单一制国家中的中央—地方关系。道格拉斯·阿什福德（Douglas Ashford，1977：491）认为，中央集权主义者的观点没有论述地方对中央的权力关系，而只是论述了中央对地方的政策。西奥·涂涅（Theo Toonen，1983：247）也指出：“在研究政策或实施的分析家圈子里，似乎存在某种含蓄而公认的假设：单一制国家里的……政策和实施过程，和联邦制国家相比较少存在问题，因此也许可以认为它们更不能引起人们的兴趣。”

行为主义学派的学者们也发现，地方政府官员事实上的权力，通常要比他们的宪法权威大得多。在面对中央权力的时候，通过使用多种地方资源，地方官员总能够保护他们的地方利益，这些资源包括：社会认同；共享的地方政治文化；不同的经济活动和经济利益；地方政府的法定权力；地方政党组织的利益（Schulz，1979：18）。研究欧洲、拉美、非洲和日本的地方权力后，我们得知，在相当集权的政治制度中，地方权力和地方积极性也很执着。

即便是在以前的共产主义国家里，必要的地方自治权也是存在的。丹尼尔·尼尔森（Daniel Nelson，1980：i）认为：“在共产主义制度中，制定和实施公共政策的过程……无法理解，除非我们观察地方党政机关在这些过程中扮演的角色，因为地方党政机关构成了民众的日常政府。”扬·特里斯卡（Jan Triska，1980：2）也发现，共产主义国家的地方政府不仅仅是上级政府在地方的延展。它们不应该简单地被认为是国家统治的便利方式，亦不能被认为仅仅是进行国家管理的地方工具。

行为主义学派的学者认为，即便完好地在宪法中定义，联邦制作为一种政治安排，太宽泛也太不成熟，以致它无法更准确地详述。米歇尔·里根和约翰·桑佐恩（M.D.Reagan & J.G.Sanzone，1981）甚至认为，作为一个操作性概念，联邦制几乎已经破产了。在评价哪个国家属于现代联邦制阵营时，研究联邦制的不同方法导致了很大的不同。所以，当惠尔于1964年出版了他关于比较联邦制研究的成果时，他认为只有四至五个国家属于这个阵营。然而，丹尼尔·埃拉扎尔（Daniel Elazar）认为，世界上高达70%的人口居住的国家具有联邦制国家结构和某种形式的联邦制安排。

不过，以上所有的争论，都没有阻止学者们在更具体的背景下定义联邦制。在这里笔者认为，联邦制可以看成一种工具，它通过不同的方式来解决各级政府之间的冲突，例如：利益表达和放权。所有的政治制度都会面临利益表达的问题，即地方政府的利益能够最好地表达出来的方式，以及中央政府如何回应它们。政治制度还面临着政策实施的问题。如果中央政府想把自己的意愿施加于社会，它必须有政策实施者。不管政策实施者是官僚机构还是政府，中央政府都需要一种内部的利益表达机制，因为组织、官僚机构或者地方政府都有它们自身的利益，这些利益和中央的利益也许并不一致。很显然，大多数政治制度中，联系公民和中央政府的是政府组织或政治团体的中间层。应该如何组织这些政治组织和政治团体，则是另一个重要的问题。

联邦制是解决各级政府之间利益冲突的手段之一。但是，有一个关键问题，牵涉到了联邦制的结构以及权力和权威在各级政府之间的分配。这个关键问题就是：我们是否定义联邦制为一个多权力中心的制度，在这个制度中，中央和地方政府有广泛的权威来制定它们自己选择的政策；或者我们是否定义联邦制为一种放权制度，在这个制度中，中央和地方政府本质上实施的是统一的全国性政策（Kenyon & Kincaid，1992：4）。如果我们采用第一种解释，那么正如威廉·赖克（William Riker，1964）所理解的那样，联邦制就是谈判的结果，或是商定的有效协议的结果，而这些协议，是由有着相互冲突目的的行为者达成的。事实上，联邦制被广泛认为是一种手段，用于解决四分五裂的社会里的冲突，以及减轻中央政府的负担。

此外，组织机构中，动力层面的问题非常重要。行为主义的研究方法，是从动力层面察看中国的中央—地方关系。它帮助我们理解，地方社会经济环境的变化如何导致了各省对中央关系的变化。中国的政治制度不是维持不变的。例如经济发展、各级政府的权力分配变化，以及制度中不同行为者不断变化的期望，这些不同的因素最终导致了政治制度的组织方式的变化。在这个意义上，要理解中国中央—地方关系的变化，必须考虑地方政府在经济发展中的角色。

遵循行为主义的传统，笔者将中国的中央—地方关系定义为事实上的或行为上的联邦制。在这里首先要补充一个声明，以防止误解。“联邦中国”这一术语，在中国持不同政见学者中日益流行（例如：Yan，1992；Wu，2003，2004）。这些学者认为，中国应当采用联邦制来解决与台湾的统一问题。本书不论述这些问题。相反，它研究的是：现存的中国中央—地方关系如何拥有“行为联邦制”的特点。换句话说，它只考虑中央和各省之间的权力分配问题。其他因素，例如民族问题、香港的认同和台湾统一问题，在推动中国走向联邦制中很重要，但是这些因素大大超出了本研究的范围。

在行为主义的意义上，中国的“行为联邦制”可以作如下定义：

这是一种相对制度化的模式，它包括了中央和各省之间一种显性或隐性的谈判。谈判中的一个要素是：各省得到的某种利益是制度化的或特定的。而作为回报，省级官员们保证，他们将代表中央以特定的方式做出行动。

更具体地说，中国的中央—地方关系之所以可以定义为“行为联邦制”，是因为它满足以下条件：

I.它有一个按照等级来划分的政治制度。在这个制度里，政府行为在中央和各省之间划分如下：各级政府都有一些它可以做出最终决定的事务。

II.政府间放权的制度化达到了这样一个程度：中央政府单方面强加它的决定给各省并改变政府之间的权力分配，就算不是不可能，也逐渐变得更加困难。

III.各省在它们的管辖权之内，对经济事务和某种程度的政治事务负主要责任。

图2.1阐释了中国的“行为联邦制”。中国的宪法并没有规定中央和各省之间权力的这种分割，但是在实践和行为层面，权力是在这二者中划分的。例如外交、国防和计划生育这样的一些权力，专属于中央政府，地方政府在这些事务上很难有发言权。一些其他的事务则专属于地方的支配之下，例如地方的公共安全、公路建设和学校建造。大多数的经济事务都由地方专门来处理。例如，地方政府可以决定一定限额下的国外直接投资（FDI）和对外投资。其他的权力则由中央和各省分享，但是由地方政府来实施。中央政府在制定特定政策时，也必须与地方政府商议。事实上，就政策的制定和实施来看，中国的“行为联邦制”和世界上其他联邦制的形式之间没有本质的差别。

政府间放权：“行为联邦制”的一种来源

在改革开放年代，中国“行为联邦制”的主要来源是政府间放权。对于政府间放权的影响，以及它对中央—地方关系的影响，讨论的还不是很多。共产主义和后共产主义国家的改革派领导人广泛地使用“放权”这个术语，来解决过去由于过度集权而导致的问题。然而，不同的放权方法导致了不同的结果。在表2.1中，笔者总结了四种主要的放权类型。这种分类并不是要简化中国复杂的改革过程。笔者在这里使用它，只是为了展示政府间放权和“行为联邦制”之间的联系。

在讨论中国和其他前共产主义国家改革时，比较政治学文献中的许多研究重点都放在国家和社会之间的放权上，即：从国家—企业关系来看是经济放权，而从国家—社会关系来看则是政治放权。正如一位学者（Hasegawa，1992：62）所总结的：“从共产主义制度的过渡……包含了两个相关的和相互依赖的过程：从计划经济转型到市场经济，以及从执政党的专政到民主。”

经济学家赞赏从国家到个体企业的经济放权，因为放权提升了一种重要的价值观念，即：经济效率。效率的定义是经济利润的最大化。为了使得利润最大化，个人偏好必须准确地得到表达。在私营经济中，个人偏好是通过市场机制来表达的。经济决策应该尽可能准确地反映消费者的总体偏好。因为对经济产品的个人偏好是不同的，所以个人偏好和政府的经济政策之间将会存在分歧。结果则是，中央政府的经济决策权越集中，个人对政府的经济政策的偏好的平均分歧也将会越大。相比之下，如果将经济决策权下放，每个地方单位就可以使它的经济政策适应当地居民的偏好。接受经济决策权下放的经济单位越多，个人对经济政策偏好的平均分歧就会越小。因此，在高度放权的经济结构之下，经济效率有可能最大化。

因此，经济学家强调经济决策权从国家组织到个体企业的下放。这样一来，通过个体企业之间的竞争，可以实现经济效率最大化。那么必然导致的结论就是，共产主义国家的经济改革应该旨在进行市场化和私有化改革。要改革他们的经济，改革派领导人必须在产权关系中引入剧烈的变化。必须创建起一个民营部门，并得到法律的承认。在有关生产、销售、价格制定、工资等方面，必须给予单个企业一个大范围的经济决策权。虽然在改革的初期阶段，很有必要把经济决策权交给地方政府，但是，除非单个企业得到所有的权力，否则经济改革就不能算完成了。地方放权只是将计划经济转变为一个混合市场经济。经济改革的最终目标，是创建自由的经济体，国家在其中不干涉经济的运行。

类似的，有关共产主义国家政治转型的学术著作，关注的是从国家到社会的放权。政治转型意味着民主化，以及权力从国家下放到社会。政治改革的逻辑随之而来。共产主义国家不得不“通过在政治过程中囊括社会中更广泛的部分来修改决策机制；并且它必须调整意识形态来适应新的经济措施。这导致了对权利的重新定义和拓展，以及对社会中个人和群体的自由表达和集体行动的容忍空间的重新定义和拓展”（Hasegawa，1992：63~64）。此外，政治转型可以分为两个主要阶段。自由化是政治转型的第一阶段，接下来是民主化。自由化指的是使某些权利生效的过程，这些权利保证个人和社会团体免受来自国家的专断或违法行为；而民主化指的是，借由民主化的过程，公民权的规则和程序能够：（1）适用于过去由其他原则统治的政治制度；（2）扩大并涵盖过去没有享受这些权利和义务的人；（3）延伸并涵盖过去没有公民参与的问题和机构。此外，民主化最终是以选举为标志的（例如：Di Palma，1990；O’Donnell & Schmitter，1986）。

研究转型的文献基本上忽略了政府间放权的影响。事实上，政府间放权不仅能够重大地改变政府间的关系（例如：中央—地方关系），而且还能在以后的阶段里，为国家和社会（企业）关系的变化提供动力。图2.2展示了中央政府、地方政府和社会之间的权力流动，它是由政府间放权导致的。

随着政府间的经济放权，中央将经济决策权下放到地方政府。虽然改革派领导人旨在给予单个企业更多的经济决策权，但是之前的经济结构，使得各级政府在很长的一段时期里实际上不可能完全从单个企业中抽身出来。单个企业也很难根据市场来做出经济决策，因为并不存在这样的市场。在改革的初期，单个企业仍然严重依赖国家的保护。结果代替私有化的是，随着政府间的经济放权，产权下放到了地方政府，而不是单个企业或民营企业主。地方政府成为了国有企业的实际拥有者。

因此，即使中央从个体企业的经济事务中逐渐抽出身来，地方政府却成为了高度干预者。政府间放权，事实上为地方政府在其权限内干预经济活动创造了制度环境和合法性。尽管如此，政府间放权并不意味着市场化变得毫无可能。相反，市场化受到了积极的鼓励。这不仅是因为改革派领导人是以市场为导向的。更重要的，是由于不同辖区之间和不同所有制的企业之间激烈的竞争。经济改革的初期也存在着地方保护主义，但是随着放权的深化，它受到了限制。

随着政府间的政治放权，虽然个人和社会群体的自由表达和集体行动的政治空间扩大了，而且共产主义政权转向了协商性威权主义，但是政治参与还是很受限制。政府间政治放权的关注点是权力转移，它不是在国家和社会间的转移，而是在中央和各省之间的转移。改革派的领导人不想把政治权力下放给社会。相反，它们认为政治参与应该受到限制，群众动员无助于向高效率政府的转型。

但是随着经济改革的深入，地方政府的权力基础发生了重大的变化。中央—地方关系变得高度地相互依赖。虽然之前中央拥有支配地方政府的权力，但是如今在治理这个国家时，各省的配合则显得很必要。越来越多的情况下，权力的下放不仅仅是由中央政府自行决定的；事实上，权力的下放变得不可避免了。因此，尽管各省发展和加强了它们自己的权力基础，但是中央也在调整它和各省的关系。中央一方面承认各省事实上的自主权力，但另一方面努力地发展自己的自主权力来限制地方的行为。中央和各省之间相互调整关系，导致了国家结构的变化。阿瑟·马斯（Arthur Maass，1959）所称的“平面民主”（areal democracy）由此产生了。各省不仅有权力处理地方事务，还有能力影响国家层面的决策。从国家—社会关系角度而言，民主也许出现了，但在不同的地区有所不同。政治参与非常有限，并且有赖于地方因素，例如经济发展的水平；地方的政治文化；地方领导人对民主的态度；以及地方提出的政治改革措施。

政府间的政治放权对经济改革很重要，因为经济放权本身并没有产生市场化的动力，并且经济放权必须由一个威权主义政权来实施，正如一位学者（Hasegawa，1992：69）已经指出的那样：

零星的私有经济体，或是分散的经济决策权，要自动地发展成为市场经济貌似几乎不可能。计划经济的根基是如此具有韧性，以至于它们一定会扼杀从底层而来的原始的、脆弱的发展。因此，要通过放权迈向市场化，上层的强有力领导是必需的。然而，强有力的领导以及支撑其决策实施的强大机器，只能由执政党组织来创造，而执政党组织又是政治转型的障碍。

政府间的政治放权减轻了经济改革和政治改革之间的这种矛盾。将政治决策权下放给各省，加强了地方启动经济改革的权力，并且给中央机关制造了一种反作用力，中央机关通常是

国家中经济改革的主要障碍。此外，政治放权本身是中国民主变化的一个重要方面。强大的省份对中央权力采取一系列严重的制约，从专断的中央权力手中保护地方社会，即使地方政府通常不情愿和社会分享政治权力。

“行为联邦制”：组织、过程和规范

那么，“行为联邦制”结构如何影响了中央和各省之间的互动呢？我们可以从组织的研究方法来看待这个问题。虽然，组织理论或行政管理理论是否可以应用到中国政治的研究上，依然存在着争议（参见Pye，1995；Tsou，1995），但是，在理解中国的中央—地方关系上，它们确实有帮助。正如笔者下面要阐述的，这是因为，虽然中央和各省之间的关系在本质上不只是行政关系，但是这二者共存于同一等级制度下，并且这二者都受到中国“行为联邦制”结构的限制。

根据组织理论，组织是由三个结构层面组成的（Benson，1977；Zeitz，1980；Benz，1987）。第一，组织结构的政治—经济基础是权力和资源结构，它是关乎于法定权力、财政资源、政治支持和信息在各级政府之间的分配。第二，这个互动结构包含：个人态度、行动战略、制度中的行为者利益和目标，这些一同整合在集体行动中。第三，组织范式包括了游戏规则和制度化的思想结构，为协调和管理个人行为提供原则。

结构的三个层次通常倾向于达到一个平衡的状态，但是它们不完全是相互依赖的。相反，它们可以自主地变化，因而随后产生了紧张和冲突。现存的权力和资源结构决定了所有的结构变化，但是这个制度不是一成不变的。通过组织范式的变化，或是通过组织及其环境之间的资源流动，可以改变政治和经济的基础。因为政府体制依靠从经济体制获取资源，并且需要社会的政治支持，所以各级国家机关以不同的方式相互影响；资源流动的变化直接影响了政治和行政体制的权力和资源结构。

对权力和资源结构以及互动结构来说，组织范式的变化很重要。只要组织范式是不变的，权力和资源结构以及互动结构的变化就会是潜在的，或者变化的动力也不会是那么有效的。根据本茨（Benz，1987：131）的看法：“如果政府间的政治和行政体制内的紧张关系达到了一定的程度，它对所有行为者来说就已经非常明显因而无法隐瞒了，那么它们将会产生改革的气氛，为范式的变化创造条件。”此外，各级政府相互竞争的意识形态和“范式方法”也能够为组织范式带来变化。因此，“改革观念的构思和落实应该被看成是一个政治过程，在这个政治过程中，各级政府的愿望和利益处于危险之中，同时权力地位的保持和实现也处在危险之中。”（Benz，1987：136）

组织的这三个结构层面可以帮助我们澄清中国中央—地方关系中的许多问题。“行为联邦制”结构给地方政府授权，并且权力从中央转移到各省。政府间放权不仅仅意味着各省能够分享过去由中央垄断的经济权力。更重要的是，它意味着各省通过增加它们的地方财富，可以发展它们自己独立的权力基础。由于地方政府自己成为了经济的规划者，而且地方财富是在当地创造的，因此在很大程度上，地方权力的运作变得与中央无关了。中央—地方关系的权力结构变化，对结构层面的第二层（即中央和各省之间的互动结构）也有较多的影响。

随着逐渐增加的权力和财富，地方政府的官员在应对中央时，改变了他们对利益的看法，也改变了他们的行动策略。他们不仅能够独立于中央来规划地方发展，还能够通过和中央谈判来追求更大的权力。此外，所有这些变化都没有反映在中央—地方关系的正式制度里。换句话说，中央—地方关系在操作层面的变化并没有导致任何正式的组织上的变化。尽管中央和各省之间的行为模式和过去不同了，但是中央—地方关系的组织结构原封未动。但是，从长期来看，中央—地方关系的权力结构和中央与各省之间的互动结构中的变化，逐渐产生了新的中央—地方关系的规则和规范，并且最终导向一个新的范式。这些就是中国中央—地方关系的变革动力。

要鉴别中央与各省之间互动的规范和调节制度，我们可以更进一步来研究新制度主义，它从组织理论中借鉴了许多东西。新制度主义告诉我们，当存在由结构因素产生的这些约束时，集体和个人是如何做出选择的。制度主义旨在探索现存结构及其前身（即文化）对人类行为的影响。正如伯格和卢克曼（Berger & Luckman，1966）早些时候指出的，制度意味着历史性和控制，但是它们不能够瞬间被创造出来。他们认为（1966：54~55）：

制度总有一个历史，它们是历史的产物。（制度）通过创建预先定义的行为模式来控制人类的行为，这引导着人类的行为朝着一个在理论上可行的方向发展，而非许多其他的方向。强调以下这点非常重要：对制度本身而言，这种控制特性是与生俱来的，它处在专门设立来支持制度的任何认可机制之前，或是与这些机制相分离。

为了观察文化因素如何影响行为，有必要阐明两个重要的问题，即：制度是什么？它们如何影响人类行为？行为者（本研究中的中央和各省）在特定的制度下寻求他们的目标，这个制度反过来又为行为者提供环境，行为者在这个环境中定义他们的战略，追求他们的利益。在寻求他们的目标时，行为者形成了他们自身的偏好。但是，是制度在调节他们的偏好的形成。正如梭伦和斯坦默（Thelen & Steinmo）指出的：“制度环境塑造的不仅仅是战略，还有行为者追求的目标。”（1992：8）

在定义制度时，学者们通常涵盖了正式的组织和非正式的规则及过程。但是在使用“制度”作为分析工具时，一些人强调正式的组织环境，而另一些人则强调非正式的规则或文化环境。彼得·霍尔（Peter Hall，1991：19）认为：

制度因素扮演着两个基本的角色……一方面，制定政策的组织影响着任何一组行为者支配政策后果的权力的程度。……另一方面，通过创建它对其他行为者的制度责任和关系，组织的地位也影响着一个行为者对其自身利益的定义。以这种方式，组织因素影响了一个行为者对政策能够承受的压力程度，以及这种压力的可能方向。

在此处，霍尔强调的是正式的组织对人类行为的影响。一个组织一旦创立，它不仅创建起正式的规则和过程，同时也产生了非正式的规则和过程。但是那些采用更贴近文化研究方法的学者认为，这将使得学者们可以更准确地研究行为者运用权力的环境。虽然许多学者将制度定义为原则、规范、规则和过程的特定结合，然而他们坚持历史经验的重要性（例如：Katzenstein，1996b；Thelen & Steinmo，1992）。正如卡赞斯坦（Katzenstein，1996b：23）认为的：“历史是一个变化的过程，它在国家认同上留下烙印。”

本研究中的“制度”不仅包括了正式的组织、正式的规则、合规性程序和与组织运作相关的标准的操作实践，还包括了历史上形成的非正式的那些。换句话说，本研究把文化定义为规范，它包括了由组织产生的规则和由历史形成的规则。

下一个重要的问题是，规范如何影响行为。从传统上来看，学者们将文化定义为一系列的态度和信念。许多人暗示说，在态度和行为之间存在着一一对应的关系，即：一组态度始终如一地导致了一种类型的行为。很显然，这种机械式的决定论不能够解释实践和思考之间的脱节。通过把文化定义为一套规范，一种新的制度方法将尝试避免这个陷阱。根据卡赞斯坦（1996b：5）的看法，规范可以用于：

……描述集体对特定身份行为体恰当行为的期望。在一些情况下，规范像规则一样运作，来定义一个行为者的身份，因而有着“建构作用”，它明确阐释什么行为将会导致其他相关者认可一种特定的身份。在另一些情况下，规范作为一种标准在运作，它明确阐释一种已然定义的身份的恰当规定。在这样的场合下，规范具有“调控”作用，它明确阐释了恰当行为的标准。因此，规范要么只定义（或建构）身份或规定（或调节）行为，要么这二者都有。

定义成规范的文化能够影响行为，是出于它的工具本质。用安·斯威德勒（Ann Swidler）的术语来说，习惯、技能和风格组成了一组“成套工具”，人们从中建构行为战略，文化规范则向行为者提供这个“成套工具”来影响他们的行为。从这个角度来说，我们可以看到：中央—地方关系的制度至少可以从以下三个方式来影响中央和各省之间的互动。

首先，由于规范的构成部分是共享的决策规则、准则、标准的操作程序和决策惯例，因而它们提供了如下假设：政治领域内的有条不紊、因果关系的本质、政治生活的主要目标和其他政治行为者的可信度（Elkins & Simeon，1979：132）。从这个意义上说，规范允许中央和各省都来解释正在进行的博弈，并且弄清楚其他人知道些什么、相信些什么、意味着什么。因此，规范帮助它们预测：如果在它们的互动中使用一个特定的战略，那么接下来会有什么反应。

其次，通过定义集体共享的恰当行为的标准，规范有一种直接的影响，它使得社会认同生效。这意味着，不像政治理性主义模型所认为的那样，行为不仅仅是由目标、替代物和价值最大化或目标最优选规律来塑造的。更重要的是，行为是通过角色和规范来塑造的，这二者定义了恰当性的标准。由于规范是中央和各省从过去互动的经验中学到的东西，它们不仅有助于告诉中央和各省应当采取什么行动，而且告诉它们在互动中不应采取什么行动。换句话说，规范帮助中央和各省减少了甚至是消除了不恰当的行为选项。规范和行为模式是不一样的，但是规范通过呈现有限的选项来影响行为。从这个意义上讲，中央和各省之间的互动不仅是由私利来驱动的，而且还受到它们对恰当性的认同的限制。正如马奇和奥尔森（March & Olsen，1989）认为的那样，规范的工具重要性在于：义务行为与自发行为是不同的。

最后，我们可以以葛兰西的（Gramscian）方式来理解规范的工具性，即：规范是政治行为者象征性操纵的观念性福斯产品，旨在引起福斯对其特定选择的支持。这意味着中央和各省之间的互动的两个方面。一方面，这可以意味着中央（主导权一方）能够逃离或克服受其操纵的规范的影响。另一方面，由于中央的政治领导人也受到他们制造的规范的社会化作用，因此，久而久之，也被他们或前人制造的符号或文字神话所限制。换句话说，中央用于追求自身利益的话语体系，可以被各省用于寻求它们的地方利益。正如我们将看到的，放权就是这样的一种话语体系。中央将其创造出来以达到自己的目的，但是各省经常利用它来促进它们的地方利益。

通过把规范纳入中央—地方关系的模型里，本研究将尝试为改革年代的中央—地方关系提供一个解释，它比结构研究方法和过程研究方法提供的那些解释更为有效。我们将会看到，规范促进并增强了中央和各省之间的合作。

强制、谈判和互惠：“行为联邦制”如何运作

“行为联邦制”结构影响了结构上的所有三个层面，包括了中国中央—地方关系的政治经济基础、互动结构和组织范式。在这个“行为联邦制”结构中，蕴藏着许多或明或暗的机制：影响国家和社会之间关系的机制，以及影响中央和各省之间关系的机制。本研究只涉及那些影响中央和各省之间互动的机制。从这一点来说，我们可以明确三种主要的机制，它们包括：强制、谈判和互惠。

正如在上一章所讨论的那样，学者们强调了强制和谈判在调节中央—地方关系中的角色。尽管认识到了强制和谈判的重要性，但是笔者认为，没有第三种机制，即互惠，中央—地方关系的运作将无法顺利地进行。中央和各省之间的互动，不管是强制还是谈判，都含有互惠的成分。强制、谈判和互惠构成了机制的完整主体，并且其对中央—地方关系的支配贯穿了整个改革过程。强制和谈判支配着中央—地方关系的走向，而互惠则调节着中央—地方关系的日常事务。值得注意的是，强制和谈判本身包含了互惠，但是总的来说，强制和谈判停止运作时，互惠就开始运作。在表2.2里，笔者概述了这三种机制的一些主要特征，以及它们如何影响了中央—地方关系。

一般而言，这三种机制可以如下定义：

第一，强制可以定义为这样的一个过程：在其中，中央采取强制性的手段，例如干部任命制度和群众运动，来获取各省的服从。强制是单方面的，旨在保证中央对各省的管理和加强国家的统一。

第二，谈判可以定义为这样的一个过程：在其中，两个行为者（中央和各省）通过不同形式的谈判来解决它们之间的冲突。这是双方面的，双方利用它们的资源来促进共同利益，或是使它们各自的利益最大化。

第三，互惠可以定义为这样的一个过程：在其中，两个行为者（中央和各省）经过自我调节和深思熟虑，在它们之间达成自愿的合作。互惠是基于义务之上的，每一方都以对方可以接受的方式来行动，或是每一方的行为对另一方来说是正当的。

强制

作为一种机制，强制可以是正式的制度嵌入型和非正式的实践嵌入型。除了这两种形式的强制，强制还可以被正式定义。就中央—地方关系来说，中国的宪法规定了国家的组织结构是单一制，在这个规定之下，特定方面的权力，例如外交和国防的权力，应该是由中央政府独家垄断的（Diao et al.，1989）。一旦省级官员踏入这些领域，他们将会受到惩罚，考虑到以上这点，他们不太可能这样做，除非中央允许和鼓励他们这样做。另一方面，如果他们由于这样做而受到了惩罚，他们可能认为这种惩罚是中央政府合法的行为。这些不同类别的正式定义了的强制，意味着中央和各省之间正式的权力分配。由于省级官员不会踏入这些领域，这些形式的强制在平时并不会发生。在很大程度上，用它们来解释中央—地方关系，并不能够使我们观察到中央和各省实际上是如何与对方互动的。因此，我们有必要探寻一下管控这二者之间日常互动的机制和规范。更具体地说，我们需要检视制度嵌入型和实践嵌入型的规范。

制度嵌入型规范扮演着强制的角色，它是在中国的经济制度和政治制度中产生的。中国旧式的计划经济制度是高度中央集权的，并且原则上，中央政府垄断了经济权力的所有方面，在地方自治权上对各省政府不留任何余地。但是20世纪70年代后期，邓小平启动的经济改革显著地改变了权力集中的结构。直到20世纪90年代中期朱镕基启动选择性的经济再集权之前，整个改革年代的特征是过度的放权。许多学者和决策者认为，过度的放权导致了国家能力的一系列危机以及国家统一的危机。尽管依然存在各种各样的经济监管制度，并且中央可以通过它们来获取省的服从（Huang，1996：101~107），但是放权把经济权力从中央转移到了各省手中，因而意味着中央不再能够通过经济强制手段来应对各省（Lieberthal，1992）。换句话说，对中央而言，经济强制手段不再是有效的了。那么，中央如何能够管理各省呢？学者们转向了中国中央—地方关系的政治层面。他们发现，尽管经济权力大幅度下放，但是政治结构原封未动。事实上，理解强制如何影响省的行为的关键，是对中央—地方关系的政治结构进行检视。

从中央和各省之间的日常互动方面来说，强制表现在中国的结构等级和干部任命制度里。从宪法角度来说，中国是一个单一制国家，在实际中，无论是否国家的正式机关，所有组织都享有特定的官僚等级。中央—地方关系的总原则是：省政府完全是从中央政府那里获得它们的权力和决策权，并且它们代表中央政府履行省内的职责（Huang，1996：28）。但是，关于中央（例如：国务院）和各省（例如：省人民政府）之间的等级关系，有一点必须强调。说国务院和省政府之间的关系是直接服从的关系之一，并不意味着所有的省级官员都必须服从整个国务院的命令。根据官僚等级制度，中央部委和省人民政府处在同一个官僚层级上。因此，虽然相应的省厅和北京的部委相比，在行政等级上要更低，但是省厅并不一定要听从来自部委的命令。正如在表2.3中表明的那样，省厅必须对两个上级单位负责，即：中央部委和省人民政府，而这二者处在相同的行政级别上。

这种结构等级意味着省级官员是从属于中央政府的，但是这种从属关系本身并不意味着强制。观察强制是如何实施的，就是要观察这个从属制度是如何运行的。这就需要研究省级官员实际上是如何被管理的。中国政治制度中最重要的两个原则是以党领政和党管干部。这两个原则嵌入在干部任命制度中，重要的省级领导干部都由中央任命和管理（见表2.4）。干部任命制度“包含了一系列的领导职位，党的机关运用权力对这些职位进行任命或免职；包含了这些职位的一系列的储备干部或候选人；以及包含了做出适当人事变动的制度和程序”（Burns，1989：ix）。已确立的制度是基于苏联的模式。变化不时地在发生，但都不是剧烈的变化。就中央—地方关系而言，在1984年发生了一个重要的变化。

从20世纪50年代中期到1984年，干部任命制度准许中央实行下管两级制度，这意味着中央政府的干部任命名单中不仅列入了省部级的领导，而且还包括了厅局级的领导。在1984年，下管两级制度改为了下管一级制度，这意味着中央只直接管理省部级干部。这个变化大大减少了由中央直接管理的干部人数。通过下放干部任命权，中央旨在增强自身的权力以及提高对省级领导的管理效率，这一点非常重要。在下管两级制度之下的庞大官员数量，通常导致了干部考察变成了走形式，而在事实上是批准了下级地方单位的任意提名人选（Lieberthal，1995：211）。因此，这个制度的效率非常低。相比之下，下管一级制度能够使“中央政府以一种更严肃的方式运用其干部任命权”（ibid.）。

学者们使用干部任命制度来解释中央—地方关系，特别是用来解释：中央和地方之间的关系已经支离破碎了，但为什么激进的放权还没有导致这种关系崩溃？不过，从下管两级制度到下管一级制度的变化，在解释中央和各省之间的互动时，还是显示出了干部任命制度的局限性。对中央—地方关系来说，这个变化很重要。有一点必须特别地强调，就是：管理省的最高领导并不是管理省的事务。正如在之前强调的那样，中央—地方关系不仅仅意味着中央政府和省政府之间的关系，而且意味着省政府和它们辖区之间的关系。使用干部任命制度只能让我们看到其中的一层关系，即中央政府和省政府的关系；然而，它低估了第二层的关系，即省政府和它们辖区的关系。要探索中国的省份是如何治理的，需要检视这第二层关系。正是在这个意义上，本研究不把省政府当成是中央政府的代理人，而是把它当成“行为联邦制”中的一级政府来看待。

下管两级制度到下管一级制度的变化，使得第二层关系复杂化了。首先，这个变化意味着，只有每个省的最高级别的官员，即省委书记、副书记，省长、副省长，是由中央任命和管理的。这个新制度使得省领导在其辖区内几乎可以完全控制官员的任命和免职。1984年的这场变化引起了这种可能：各省将逐渐变得内化，因为除了最高职位之外，所有的职位任命都是由省内控制的。李侃如（Lieberthal，1995：211）认为，最高职位以下的职位中，省内任命的比例正在普遍增加，而这些被任命者之前的职位就在本省。根据他的研究，和毛泽东时代的市长任命有所不同，20世纪80年代后期，中国有70%的市长是当地人或是从相邻的省份中产生的（ibid.：86）。

其次，尽管之前由中央掌握的干部职位任命权下放到了省委，但是省委依次又将它下放到了地委、市委和县委。虽然这个新制度大大减少了中央管理的干部数量，但它并没有减少干部任命的总体规模。更确切地说，它改变了对下级党委在相同数量职位上的权力分配。因此，经济放权将经济权力从中央转移到各省，而新的干部任命制度则改变了这二者之间政治权力的结构分配。这一权力转移，反过来加强了省政府在管理省内事务时的角色，不论这些事务是经济的、政治的，还是社会的。在这个意义上，李侃如认为“在这些改革下，人事决定权的下放增加了地方治理过当的可能性”（1995：212）。换句话说，虽然中央政府仍然紧紧地控制着省的最高领导层，但是在一个特定的省域内，省政府的行为，就好像它是一个拥有完全自治权的行为者。

确实，通过将下管两级制度改为下管一级制度，中央政府不仅旨在加强它对省级官员的管理。更重要的是，中央政府更希望下级政府像一个政府那样运作。伯恩斯（Burns）对中国的干部任命制度作了最详尽的分析，他认为：

通过在人事问题上赋予地方党委更多的自治权，这些改革设法“刺激它们的主动性”来任命高质量的地方官员，并且有效地监督他们。如果地方官员有权力做出更多的人事任命，他们将会……处在一个更有利的位置来履行他们的职责。最后，对实施新的经济改革来说，干部管理权的下放是很有必要的，经济改革和其他改革相比，更强调企业和其他地方单位拥有更多的自治权（1989：xix）。

在使用干部任命制度来解释中央—地方关系上，这一重大变化意味着一个方法论缺陷。管理省级领导和管理省内事务是两码事。以调任制度为例。随着这个制度的实施，省的领导频繁地从一个省份调任另一个省份。省内人事的频繁更迭将破坏省的政策的前后一致性（即：省领导提出的政策）。但是在现实中，正如将在本书下一章里展示的，省的政策是前后一致的，并且省内事务的管理方式和之前的颇为相似。这意味着，将干部任命制度作为一种变量，不能够为中央—地方关系提供一个满意的解释。因此，我们需要超越干部任命制度，寻找一种更有效的方法来解释中央—地方关系事实上是如何运作的。

谈判

强制解释了为什么激进的经济放权没有导致中央—地方关系的崩溃。由于中央政府紧紧地控制了省领导的任命，使省领导很难发展出独立的力量来威胁中央。在调节中央—地方关系上，强制所扮演的角色完全取决于中央政府在中国政治等级中的地位。正如在表2.2中展示的，强制的目的是为了实现迫使各省的服从。因此，强制几乎不能够解释：省领导是如何利用地方资源来和中央互动的，以及各省是如何实际上由省领导来治理的。省政府不仅仅是中央的代理人，代表中央行动并臣服于中央。它是有着自身资源和利益的政府。要观察中央和各省是如何互动的，那么探究一下其他的变量就显得很重要。换句话说，强制只告诉了我们中央—地方关系中一方（中央）的情况；我们还需要其他变量来说明双方的情况。

与其他学者相比，李侃如（Lieberthal）、奥克森伯格（Oksenberg）和兰普顿（Lampton）提出了一个新概念，即谈判（讨价还价），来探索中央和各省相互之间是如何互动的。笔者已经在表2.2中总结了它的主要特征。谈判的目的，是要解决中央和各省之间的冲突。谈判的过程和强制的过程是完全不同的。强制的正当性在于中央集权和中央控制的必要性。省领导别无选择，只能臣服于中央，因为中央政府可以通过干部任命系统来强迫他们这样做。在谈判的过程中，中央和省级官员都是自利的行为者，并且这二者之间的互动是互利的。和强制不同，谈判指的是这样一种情况：在其中，中央和各省都承认它们之间的协商可以解决它们的冲突，并促进它们的共同利益。在这个意义上，大卫·兰普顿（David Lampton，1992：37）认为，谈判之所以发生，是因为中央和省领导都认为“通过互让得到的东西，远多于通过单方面行动或是放弃共同协议得到的东西”。

根据达尔和林德布洛姆（Dahl & Lindblom，1976）的观点，谈判通常意味着等级代表之间的互惠，并且它是领导人之间相互控制的一种形式；谈判之所以发生，是因为他们之间有分歧，并且认为更进一步的协调是可能的，也是有益的（正如在Lampton，1992：37中引证的）。在达尔和林德布洛姆（1976年）关于谈判的定义中，笔者想要强调两个主要的因素。首先，谈判是相互控制的形式。其次，它旨在解决行为者之间的冲突并且促进共同利益。

在中国政治里，谈判逐渐成为权力关系的主导形式。在采用过程研究方法的学者笔下，这是由于结构、过程和文化的因素：

第一，从结构上看，中国的官僚等级制度呈现为不同官僚机构之间的不同功能之间的分工，这就产生了一种环境，在这个环境中，一系列的机构之间常常必须达成协议，因为没有任何一个单独的机构享有超过其他机构的权力。此外，政府间经济放权使得地方和官僚机构可以积累资源来与中央政府谈判（Lieberthal，1992：8）。

第二，从过程上看，中国的改革改变了政策制定和实施的方式，并因此鼓励了谈判的出现。有些人提出的政策想法最终被摒弃，而领导人对这些人则减少了强制的使用，因此激励了政策参与者为他们的建议进行强有力的辩护。严肃的可行性研究是重点，并鼓励不同的单位去汇集信息来支持他们自己的项目偏好。将意识形态作为控制工具的方式日渐式微，使得这个制度更加“松散”，而人事管理权的下放，则允许许多官僚机构有它们自己的主动权（ibid.：9）。

第三，从文化上看，中国政治环境中存在一个持久的东西，就是在上下级中都存在着一个深度分享的价值观，即：公正。公正需要通过行为者之间的谈判进行协商和进行公平的补偿（Lampton，1992：39）。

所有这些变化，使得中国的官僚体制更加碎片化，并因此增加了官僚机构之间的谈判。正如李侃如指出的：

权力的碎片化鼓励不同组织之间寻求共识，来启动和发展重要的项目。这种共识，反过来要求经过采用广泛而详尽的谈判策略而达成协议（1992：9）。

谈判作为一种分析工具，关注的是行为者实际上如何互动，因此它允许我们观察中央—地方关系在改革年代是如何运作的。谈判作为一种范式，广泛地运用于中国的政策制定过程的研究里，并且产生了许多学术作品（例如：Lampton，1987；Lieberthal & Oksenberg，1988；Lieberthal & Lampton，1992）。然而，这一范式在解释中央—地方关系时的局限也是非常明显的。

首先，虽然学者们指出了结果、过程和文化因素如何影响了中国的谈判，但是他们的研究框架没有很好地整合起来，尤其是因为文化因素不是这个范式的内在部分。总的来说，谈判仍然是由结构决定的。李侃如认为“从上到下连接制度的结构……需要协商、谈判、交换和共识建设”（1992：12）。这不可避免地遗漏了文化因素，而文化因素使得这一范式可以观察文化因素是如何影响中央—地方关系的。事实上，文化因素在很多领域内影响和调整了中央—地方关系。

其次，与此相关，由于将重要性赋予了结构因素，谈判的焦点依然集中在中央政府和省政府的关系上。像强制一样，谈判仍然不能够解释一个特定的省份是如何治理的。不去检视省级官员如何治理他们的辖地，想要探索中国中央—地方关系的本质就会很困难。

第三，在中国的中央—地方关系中，不是所有东西都是可以协商的。例如国防和外交政策这样的领域，省政府是不会参与的。在使用谈判作为分析工具时，学者们首先必须明确“谈判的领域”。在选择“谈判的领域”时，学者们必须关注中央和各省互动的领域。迄今为止，关于谈判的研究都集中在一些主要的政策事务上，中央和各省都参与这些事务。在这些政策领域内不进行协商的话，中央和各省都不可能制定或者实施任何一项政策。但是，中央—地方关系不仅仅是政策制定。中央通过政策制定来支配各省，但是政策不能覆盖中央—地方关系的方方面面。中央和各省在政策制定中如何互动，与一个特定的省如何治理是不同的。

第四，更重要的一点，有些领域当中，各省是不和中央协商的。这不是因为各省不够格与中央协商，例如在国防和外交政策制定中那样，而是因为他们不需要这么做。这意味着省政府可以在没有中央干预的情况下治理他们的辖地。在中央和各省之间有一种“默契”。省级官员可以任意施展他们的权力，但是不能严重背离中央的要求。中央政府不采取强制的方法反对各省，也不与各省协商；但是它依然能够获取省级官员们的服从。因此，问题就变成：“默契”是什么？在调节中央—地方关系时，它是如何运作的？要回答这些问题，笔者转向第三种机制——“互惠”。

互惠

我们需要第三种机制——互惠，来解释中央—地方关系。这种范式将把文化因素纳入它的分析框架。互惠行为的核心是义务。它是通过行为者之间长期的互动过程形成的。它是行为者之间无形的或心照不宣的一个互动过程，这个过程的调节，既不像强制过程中的强制行为，又不像谈判过程中明显的协商行为，而是通过行为的一个恰当的标准进行的，行为者通过这个标准，自愿地调节他们相互之间的各自行为。问题在于：互惠机制如何使得中央和各省之间产生了自愿的合作？以及它如何调节中央—地方关系？

学者们探寻了如下问题：在没有政府机关的强制干涉下，利己主义社会的成员是如何能够达成合作的；在不吁求外部力量的情况下，政府和人民之间的合作是如何能够达成的；以及在没有超主权权威的情况下，主权国家之间的国际合作是如何能够实现的。许多人都发现，在促成利己主义者之间的合作上，互惠扮演了一个关键的角色。在国内政治研究中，罗伯特·阿克塞尔罗德（Robert Axelord，1984）建议人民和政府实践并学会互惠，来促进合作。类似的，在国际政治研究领域里，罗伯特·基欧汉（Robert Keohane，1984：214）强烈地认为，互惠“是在利己主义者之间保持合作的最佳战略”。

多年来，虽然社会学、人类学、国际政治和国际法使用互惠作为一种分析工具，但是它的含义依然模煳，因为学者们通常将其放在特定的环境中去定义它。每个学者都根据他们的理论目的来定义这个术语。因此，它至今还是一个含煳的概念。

在本研究中，互惠是在社会学的意义上来使用的（参见Blau，1964；Gouldner，1960；Sahlins，1972）。运用这种方法来研究中央—地方关系，笔者认为，互惠义务将中央和各省结合在一起，因为互惠帮助这两个自利的行为体（中央和各省）进行合作。互惠之所以可以这样运作，是因为它是一个一系列正在进行的连续动作，可能会无限期地持续下去，在共享的承诺和价值环境里，它从来不去平衡，而是继续做出共同让步。

在彼得·布劳（Peter Blau，1964）关于社会交换的经典研究中，他区分了两种类型的交换：即经济交换和社会交换。社会交换指的是在一种普遍适用的义务模式中进行的连续性交换；而在经济交换中，交换的益处是精确地规定的，并且并不需要任何信任（Blau，1964：8，93~97）。罗伯特·基欧汉（1986）将布劳的概念运用到国际政治中去，并且区分了两种类型的互惠：即特定互惠（specific reciprocity）和扩散互惠（diffuse reciprocity）。根据基欧汉的观点，特定互惠指的是“一种情况，特定的伙伴在这种情况下，以严格规定的顺序交换相同价值的物品”。在扩散互惠中，“等价的定义没有那么精确，一个人的伙伴可能被视为是一个团体而非一个特定的行为者，并且事件发生的顺序没有限制得那么严格”（ibid.：4）。

从这个区别来看，谈判可以认为是特定互惠或一种经济交换。在谈判的过程中，中央和各省都由自利所驱动。谈判之所以发生，是因为中央和各省相信它能够帮助解决它们之间的冲突，并且促进它们的共同利益。事实上，在把谈判建构成一种调节中国政治的机制时，学者们严重依赖理性选择理论和权力政治的文献（例如：Lieberthal & Oksenberg，1988）。在解释中央—地方关系时，谈判的长处在于特定的政策领域，中央和各省在这些领域中进行协商，增加它们各自的利益。谈判是互惠的一种形式，因为双方都参与了对某些事情的协商，例如“一栋房子的价格”这样的事情。然而，它是游戏般的谈判或者是经济性的谈判，因为这里的行为者行为“是以一种互惠的方式进行的，以德报德，以怨报怨”（Keohane，1986：6）。在解释中央和各省之间自愿的合作上，这种游戏般的谈判形式似乎是无效率的。正如之前提到的那样，有些领域中，中央和各省并不和对方协商。

在本研究里，“互惠”指的是基欧汉（1986）所称的“扩散互惠”，并将其和谈判区分开来；谈判则属于基欧汉（1986）所称的“特定互惠”。谈判强调的重点是自利，而笔者在本研究里强调的互惠类型则较少基于自利，而更多基于共享的权利和义务价值观念上。这意味着，中央—地方关系需要一方承担对另一方的义务。在社会学的意义上，可以把互惠认同为相互义务（Moore，1978：506）。根据古尔德纳（Gouldner，1960：169~171）的看法，有的规范有助于义务的强加。例如，人们应该以德报德，而不应以怨报德。伴随着这种类型的规范，共同义务并不要求参与的行为者是利他的，因为规范包含了行为标准，它被广泛认为是合法的。在这个意义上，基欧汉认为，扩散互惠“包含了要遵守公认的行为标准”（1986：4）。

互惠如何影响了中央—地方关系，将在后面几章的个案研究中论述，但是从以上关于互惠的基本假设中，可以得出一些重要的观点。

第一，互惠是一种有条件的行为。它通常指的是相互依赖、相互影响和特权的相互交换。根据布劳的观点，互惠意味着“它取决于对方作出的报答性回应，如果这些预期的回应没有出现，互惠将会停止”（1964：6）。在中央—地方关系的背景下，互惠也是有条件的，但是能否达成合作，并不依赖于中央和各省之间的任何特定的互动。相反，它是基于二者之间一系列连续的互动。换句话说，由于中央和各省之间的互动是一个连续的过程，二者的行为并不必定符合“善有善报，恶有恶报”的原则，而这个原则在无政府状态下非常普遍。

第二，由于中央和各省必须不断地和对方持续互动，它们和对方谈判的动力不总是自利。如果你在时段A成为一个失败者，你在时段B不一定会再次失败。可能你在时段A放弃了一些东西，是为了在时段B得到另一些东西。你之所以这样做，是因为你相信你今日的利他行为会在将来得到回报。

此外，互惠并不等同于利益。在互惠互动的实践中，中央和各省并不肩负相同的义务。将二者看成是理性自私的行为者，是一件误导人的事情。如果中央现在给予各省好处，并不需要各省在将来也给中央好处。例如，在庇护关系中，中央和各省交换双方都重视的、但是不具可比性的商品和服务。但是基于义务的互惠的实践者知道，为了能够持续得到需要的服务，他们应该履行义务，来回馈他们过去得到的好处。这意味着，中央和各省能够提出一种适当的行为标准。这种标准的制定，促进了它们之间自愿的合作，并且为它们之间相互关系的稳定做出了贡献。一方对另一方做的事情，要正好符合这种适当的行为标准。换句话说，双方都知道：“我应该做什么？以何种方式做？”

第三，这里可以更深入地提出一点。在中央—地方关系背景下，互惠不仅包括了行为标准，还包括了道德准则，它取代了自利。互惠并不拒绝自利的假设，但是利己主义者也可以承担义务。正如基欧汉指出的（1984：57），利己主义者也可以遵守义务。对省级官员来说尤其如此。在一个无政府的状态下，不存在权威来强制实施道德义务。但是中央—地方关系则不同，中央和各省存在于同一个政治等级制度中，省级官员的行为将会自发地与他们之前责成的义务相一致。

第四点，与此相关，中央和各省践行着谈判，但是由于中央和各省处在相同的制度框架内，谈判作为一种特定的互惠形式，倾向于将自身变成扩散互惠。中央和各省之间的谈判不是一次性博弈，而是一系列的序贯博弈。换句话说，谈判是互惠的一种形式。更重要的是，这是一种连续的互惠，它促进了中央和各省之间的长期合作。

1. 确实，兰普顿自己强调“谈判是中国权力关系的几种形式之一”，并且还有其他形式的权力关系，例如：等级制度和命令、市场关系、庇护关系、辩护和寻租或腐败，等等（1992：34）。这确实如此。但是笔者对此持保留意见，不在于这种范式遗漏了其他形式的权力关系，而在于谈判本身。

2. 此句中译文引自［美］罗伯特·基欧汉：《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》，苏长河、信强、何曜译，上海人民出版社2001年5月版，第254页。——译者注

小结

在不同的政策领域和不同的历史时期里，三种机制扮演了它们独特的角色。由于中国中央—地方关系的变化主要是由地方的经济发展驱动的，因此，在调节中央—地方的经济关系上，互惠成为了一种日益自给自足的机制。但这不意味着另外两种机制就与此无关了。中央和各省之间基于强制的互动产生了不想要的结果，基于互惠的互动也是如此。要解决互惠互动所产生的问题，强制和谈判可以起作用。此外，改革年代中互惠的功效和有效性，也是因为它受到了另外两种机制的影响，即强制和谈判。在中央和各省之间悠久的互动历史中，所有这三种机制缠绕在一起，共同影响了中央—地方关系。强制和谈判包含了互惠的要素，而强制和互惠的许多要素现在也以互惠的形式来呈现自身。在调节中央—地方关系上，互惠是如何开始扮演一个主导性角色的？这将是下一章的主题。

第三章  “行为联邦制”中的互惠性互动

本研究认为，强制、谈判和互惠调节了中国中央和各省之间的互动。在中央和各省之间，存在着多种形式的权力关系。中国的等级政治结构，决定了各省必须听从于中央。中央确实会使用强制的措施来获取各省的服从。不过，这二者也会通过协商来解决它们之间的冲突，并促进它们的共同利益。毫无疑问，所有这些互动模式都是权力关系。笔者认为，互惠调节着中央—地方关系，但是这并不意味着互惠是无动力的。许多互惠的形式也许暗含着支配和剥削。事实上，由于互惠可以基于私利，它未必是无动力的（Keohane，1986：8）。

然而，中央和各省也践行着基于义务的互惠。随着“行为联邦制”结构的发展，中央和各省之间的互动并非都可以用强制和谈判来解释。中央和各省之间的许多权力关系，包含了强制和谈判，但是它们不能单独由强制或谈判来解释。由于中央和各省共存于同一个制度内，互动的许多形式产生了规范并塑造了认同，因此增强了二者之间的团结。强制和谈判都不能解释基于规范的互动和基于认同的互动。

考虑下面两个例子。根据权力政治学的假设，中央从来不应该把权力下放给各省，因为放权会破坏中央的权威，甚至威胁中央的权威。但是实际上，在20世纪90年代中期朱镕基总理启动了再次集权的行动之前，中央不断地在实施放权，即便它的确破坏了中央的权威。类似的，我们可以假设，各省永远不会放弃它们的权力，而且会运用它们的资源来和中央协商，甚至抵制中央的权威，来使它们的权力最大化。然而，事实要比这复杂得多。一方面，各省不断努力去获得它们认为属于它们的东西，即地方自主权和独立的权力。另一方面，它们也放弃了它们认为属于中央的一些权力。中央和各省之间经常发生冲突，但是也达成合作。在某些情况下，强制和谈判可以实现合作，但是在其他情况下，也会出现自愿的合作。那意味着，中央和各省之间存在着一种共同的义务和认同感。这种共同的义务和认同感，指引着行为者中的一方在追求私利的同时，将另一方的利益纳入考虑之中。

自愿的合作减少了冲突，促进了中央和各省之间的团结。自愿的合作是如何发生的？两个自利的行为者之间的互动，是如何产生共同义务和认同，并且还成为了一种规范，来调节中央—地方关系的？这些都是本章要尝试处理的核心问题。

本章分为几个部分。第一个部分运用一种新的制度方法进行观察：在经过很长一段时间之后，基于私利的互惠（经济交换）是如何能够变成基于义务的互惠（社会交换）的。第二部分试图检视：毛泽东时代中央—地方关系的实践，是如何制度化的，进而推动形成了基于义务的互惠。第三部分论述：中央—地方关系在改革之前的实践，对改革年代中二者之间的互动有什么影响。概括地说，本章旨在查看“历史的影子”如何转变为了“未来的影子”。

历史的影子与未来的影子

从新制度主义的文献中，我们可以得出两个重要而相关的观点。首先，在解释这两个行为者今天如何互动时，中央—地方关系过去的实践非常重要。其次，在解释基于私利的互惠是如何产生了基于义务的互惠时，时间非常重要。此外，就结构和规范之间的关系来说，有必要强调两个方面。首先，在任何一个政治制度中，正式的结构随着时间而改变，但是由这些结构所产生的规范在一段时间内还将持续着。换句话说，过去的结构可以变成今天的规范，而今天的结构可以变成未来的规范。其次，规范一旦产生，它在一个特定的时段内有着相对的自主性，并且影响着在社会中活动的个人的选择。所有这些社会生活中的各个方面，都意味着过去、现在和未来之间的链接。因此，要理解互惠如何影响了中央—地方关系，就需要检视它在过去是如何形成的。

检视互惠在过去是如何形成的，核心的问题就是要检视：过去的结构和实践的特点，是私利、权力和支配，它是如何转变为互惠的，而后者的特点是义务、自愿合作和服从。在此要再次强调一个警示，以避免一个误区。我们说互惠调节了中央—地方关系，并不是认为中央和各省之间的互动就避免了强制和谈判。通过强调互惠，本研究试图探索中国中央—地方关系的三个主要方面：（1）过去的经历是如何在二者之间得以内化，并产生了一种义务感，进而促使了自愿合作的？（2）中央政府是如何被它自己所创造的结构束缚的？（3）在当下，互惠如何支配了中央—地方关系？

新制度主义的文献，尤其是它的历史（文化）版本，有助于探索中央—地方关系这些方面的内容。新制度主义的核心假设是：不管是谁创设了中央—地方关系的制度（包括了正式的结构、规则和非正式的规范），中央和各省都受到这些制度的制约。从这个角度来看，可以得出两个有效的假设。

首先，中央政府原本创设来控制各省的制度，很可能也限制了中央政府。毫无疑问，在中华人民共和国，中央政府是中央—地方关系制度的创设者。最初，创设这些制度来控制各省，是为了维护国家的统一。政治强制的使用，例如干部任命制度和政治运动，旨在获取省级官员的服从。此外，中央也利用各省来达到它自己的目标（例如经济发展）。在这种情况下，中央将权力下放给各省，是为了给省级官员提供经济主动权。在使用政治和经济手段来应对各省时，中央政府创设了不同形式的政治和经济话语体系，来使自己的行为正当化。这些话语体系，事实上为中央和各省在它们的日常互动中创建起了指导方针。然而，以这些话语体系为工具，中央政府控制各省并获取各省的支持，并不必定意味着中央政府可以逃避这些观念上的限制。这是因为，中央和各省在同一个结构中被社会化。久而久之，实践和话语体系的形式内化了，并通常作为规范和认同出现。过去的经历限制了中央政府的选择，这一点笔者在后面将会提到。

其次，中央用来获取各省支持的手段，也极有可能被各省用来限制中央。中央—地方关系的制度确实是由中央创建的，但是中央和各省都卷入了这个过程，即使是在中央获取各省服从的时候也是如此。共同互动的过程是重要的。在这个过程中，中央—地方关系最初的制度得到修正，甚至被重建了，这是为了提高这些制度的效率。同时，在同一个过程中，这两个行为者将实践的形式内化，接受之前“正确”的实践作为规范，并且对这些规范产生了普遍认同。

对中央和各省来说，产生的结果是复杂的。对中央而言，一方面，一旦这种规范产生了，中央不仅将会失去对它们的控制，而且也受制于它们。另一方面，一旦规范产生，中央在获取省的服从时，就不总是需要诉诸强制和谈判。对各省来说，一方面，规范限制了它们的选择，即它们不能跨越这些规范所允许的界限。各省之所以这样做，不仅是因为它们担心受到惩罚，还因为通过这样做，它们可以从中获益。另一方面，各省极有可能利用这些规范来使它们自己的行为正当化，同时阻止中央破坏这些规范。

从这个角度来看，在解释中央和各省如何行为时，中央—地方关系最初的结构是很重要的。然而，任何一方都不能单独依赖于这个最初结构，因为这个结构的运作同时包括了中央和各省，并且在它们之间产生了规范和认同。所以，更为重要的，是去观察中央和各省之间的互动是如何产生了规范和认同的。

在其有关人类行为的有影响力的著作中，罗伯特·阿克塞尔罗德（Robert Axelrod，1984）展示了在没有外部干涉的情况下，二者之间是如何达成合作的。阿克塞尔罗德的出发点是理性人假设，这个假设认为，人类的动机是私利的最大化。阿克塞尔罗德（1984）将焦点集中在“囚徒困境”的博弈上。在进行这个博弈时，博弈双方从合作中得到的好处，要大于从相互背叛中得到的好处，但是如果在一方采取背叛的策略，而另一方采取合作策略的情况下，背叛的一方可以得到对自己最好的结果。但是在实际中，确实是合作发生了。如何来解释合作呢？

顺序解释了这个问题。如果进行的是有限次重复博弈，博弈参与者就没有合作的动力。根据阿克塞尔罗德的观点，“在博弈进行的倒数第二步中，没有一位参与者会有合作的动力，因为他们都预计自己的对手将会在最后一步时采取背叛的策略”（1984：10）。但是，如果进行的是无限次重复博弈，对所有参与者来说，合作将是理性的。因为博弈双方之间的互动是一个连续的过程，所以选择合作的理性不仅仅取决于参与者面对的实时收益，而且取决于“未来的影子”。换句话说，未来的博弈结果越重要，那么通过采取背叛的策略，参与者放弃当下的最大收益就显得越明智，并选择合作来替代之前的方案。这样一种互动战略，促进了未来博弈中的合作。因此，阿克塞尔罗德呼吁人们践行互惠，从而在私利者之间达成合作。

在中央和各省之间的互动中，阿克塞尔罗德（1984）的分析也有其意义。它们之间的互动（例如交换、谈判）是依次发生的，而非同时发生的。由于互动是一个连续的过程，双方在当下的博弈中，都不得不把“未来”纳入考虑。在与对方互动时，双方都不可以太自私。中央不可以太过频繁地使用强制手段来剥削各省，在和各省协商时，也不能不考虑各省的利益。否则，它将会遭到各省或明或暗的反抗。类似的，各省也不能欺骗中央，在充分利用它们手中控制的资源与中央谈判时，也不能不考虑中央的利益。

此外，由于中央和各省在同一个结构内共存并社会化，我们可以在阿克塞尔罗德（1984）基于私利的理性人假设上更进一步。因为互动是依次发生的，极有可能因为在A时段产生的一个不令人满意的结果，使得双方极有可能不会都采取背叛策略。过去的互动所产生的规范告诉它们：A时段里做出利他行为的让步，将会在B时段得到回报。简单来说，频繁和依次的互动，在中央和各省之间产生了一种道德义务感。正如基欧汉（Keohane，1986：21）指出的那样：

从长远看，基于私利的互惠，能够产生基于共同经历的信任。社会交换过程的周而复始和逐渐扩展的特点导致了这一点。即，在一段时期内，通过在特定的互惠中成功地经营，政府也许可以为扩散互惠的运作创造合适的条件。

过去的影子：毛泽东时代的中央—地方关系

规范和认同是历史经验的产物。这并不意味着它们深深扎根于历史。相反，它们来自于最近的实践和经验。当规范引导着个体行为时，它们必须和当下的情况相关。思想指导行动，那些在最近的实践中经受过检验的才是“正确的”思想。毛泽东曾经问道：“人的正确思想是从哪里来的？”根据毛泽东的观点，它们不是从天上掉下来的，也不是自己头脑里固有的。相反，人的正确思想，是从社会实践中来的，而且只能从社会实践中来（1986：839）。当然，本研究并非是要检视毛泽东是否按照它自己的说法来行动的，而是要探索：毛泽东时代中央—地方关系的经验，在改革年代里如何影响了中央和各省的领导人在他们共同互动中的选择。

虽然，后毛泽东时代的改革对之前的制度是一种根本的纠正，但是多年以来，就调整中央—地方关系的战略而言，改革是持续性的，而非不连续的。换句话说，领导人正是从过去中央—地方关系的经验中，得到了处理中央—地方关系的思想。值得重新强调一下，检视中央—地方关系就是探索两层关系：首先，中央领导人和省领导人之间的关系；其次，省领导人和省内事务之间的关系。因此，检视中央—地方关系，需要涵盖这两层关系。

毛泽东时代的经济放权

制度主义假定：历史上形成的经济制度对经济行为有着重要的影响。在不同的时期，毛泽东和邓小平发起了多轮的放权运动。但是毛泽东所做的，则对邓小平的战略选择具有重要的影响。

中国共产党击败国民党，并成为执掌大陆的政党之后，它仿造苏联的模式，成功地创建起了一个人民民主专政政权，并实现了对地方社会的完全管理。然而，由于中国庞大的规模和庞杂的政治体系，集权力量和放权力量之间的紧张关系从未缓和过。国家发展经济的能力不仅仅依赖于最高领导人的意志和技巧，还依赖于下级政府或是国家机关，还包括了非国有部门。没有下级部门的配合，国家领导人几乎不能够完成它们的工作或是使社会中的人们去做领导人想要他们做的事情。

所以，一旦实现了中央集权，很快就能明显地感觉到高度集权自身存在着问题，并且带来了负担；而放权则具有明显的优势（Cohen，1988）。很快，毛泽东就发现了高度集权制度的一些主要缺点。20世纪50年代的早期和中期实现了空前的集权，紧随其后，毛泽东就转而关注中央和各省之间的关系了，因为在一个中央集权的政权里，如何唤起对各省的激励成了一个主要的问题。结果则是，1957年后，决策权从中央到各省经历了一次重要的下放过程。毛泽东推行的放权也旨在削弱官僚主义。对毛泽东来说，通过创建各种地方上自给自足的经济体系，放权可以在很大程度上避免官僚主义的产生，同时还可以避免会导致贫富不均的市场机制和社会阶级的崛起（Riskin，1988）。

第一轮的放权发生在1958年。1957年的八届三中全会上，中国共产党在中央—地方关系上作出了三个决定。第一，几乎所有的国有企业都委托给各级地方政府进行管理。第二，中央的计划管理从全国性变成地方性。第三，税收分配方案在一定时期内固定，且地方官员在税收问题上获得了权力。

从1958年开始，中央政府实施了不同的措施，将权力下放到地方政府。首先，将国有企业下放给省政府。之前由中央机关直接管控的企业，从1957年的9300家减少到了1958年的1200家，减少了88%；同时，中央管控企业的工业产值，在同一个时期里从40%减少到了14%（Zhou，1984：70）。在实际情况中，省政府又将这些企业下放到市、县甚至是公社。

其次，中央政府将中央计划体制下放，为地方上的自给自足创造条件。中央计划下的产品从1957年的300种减少到1959年的215种，这大约是全国工业产品的58%。这意味着，剩下42%的产品是由地方政府来计划的。同时，中央机关直接征集的税款，占同期中央所有税收的比重从40%减少到20%。80%的中央税收完全由地方政府征收。另外，之前由中央分配的物资减少到了132种，减少了75%（ibid.：72）。

第三，对基本建设项目的批准权也下放了；追寻地方经济发展的经济自主权有所增加。地方政府在它们辖区内的项目上获得了更大的权力。在很大程度上，中央政府变成了真正的“橡皮图章”。1958年之后，中央政府进一步推行了投资合同制度，在这个制度之下，只要地方政府能够筹集足够的资金，它们就可以发展任意规模的地方项目。这些政策导致了地方工业的快速扩张。例如，在1960年，有380家计划外的大中型地方项目，它们占全国所有同等规模项目的大约20%。基本建设的投资从1957年的143.3亿元增加到1960年的389亿元（Zhou，1984：73）。

第四，财政和征税权的下放，导致了地方政府手中握有巨大的财政权力。在放权之前，由中央机关管控的企业的税收，地方政府不能和中央政府一起分享。随着放权的进行，大多数省份和中央政府共同分享企业的利润，它们分享了大约20%。在经费上，省政府现在可以从中央政府获得70%的资金用于发展地方的国有企业。同时，地方的征税权也增加了。在征税为地方所用的问题上，税收制度的简化给地方政府留出了许多余地。因此，放权转移了中央和省政府之间的权力。在第一个五年计划时期，中央政府每年得到所有税收的四分之三；现在它的份额减少到了所有税收的二分之一。地方政府预算外的税收，从1957年预算税收的9%增加到了1960年的21%。因此，放权激发了地方政府的动力，它们降低地方税率，从而利用企业和公社来刺激地方经济的发展（ibid.：74~75；也可参见Wu & Rong，1988）。

放权很快使得中央政府减弱了对全国经济的总体控制。省政府经济权力的上升，使得中央政府在协调区域间的经济发展时处于弱势地位。实际上，由于中央政府征税能力的下降，放权导致了一场财政赤字危机。在四年内（1958年到1961年），放权导致了中央政府的财政赤字超过了180亿元（《中国统计年鉴》，1991：12）。

1961年后，中央政府重新整顿了中央对全国经济的控制。在接下来的五年内，中央政府逐渐增加了它的经济权力（Zhao，1988）。但是毛泽东仍然坚持他关于官僚主义的观点。在经济危机结束以后，他再次想要重新改变中国经济制度的轨道。1966年3月12日，毛泽东给刘少奇写了一封信，他在信中强调：“一切统一于中央，卡得死死的，不是好办法。”3月20日，毛泽东在杭州举行的中央政治局扩大会议上，再次强调中央只管大政方针，让地方政府多做一些。他抱怨说，中央政府和中央机关将许多企业过度的集权化，这些企业必须要“重新下放”，中央机关也必须进行放权（ibid.）。

除了20世纪60年代末期“文化大革命”中混乱的变化之外，放权在1970年又开始了。在很短的一段时间内，超过2600家中央管控的企业，包括鞍钢、大庆油田、长春第一汽车制造厂和开滦煤矿都下放到了省级或市级。在1965年，有10533家国有企业由中央机关直接管控，生产了全中国所有工业产品的42%以上。在1970年的放权之后，只有142家这样的企业依然还由中央管控，它们仅仅生产了所有工业产品的8%（Zhou，1984：137）。

企业的下放改变了中央—省的财政关系。中央政府直接的收入仅剩下关税和中央控制的企业的利润。同时，中央政府的开支被限制在国防、对外援助、战略储备和基础设施建设的花费上，还包括部委控制的企业和教科文卫机构的事务上。剩下所有的税收资源和开支种类都变成了省政府及其下级政府的囊中之物。

各省现在可以控制国家税收和开支的更大的份额。这反过来导致了省级官员们快速地扩张地方上的企业。预算外的税收再次飙升。这些税收，从1970年占总预算税收的15%增加到1976年的36%。此外，省政府在它们的辖地内推行了非常优惠的税收政策，从而为地方经济的发展注入动力。因此，放权导致了大量地方性自给自足经济体的出现，中央政府变得无法实施宏观调控了（Lyons，1987）。另一方面，放权为地方工业的扩张提供了机会，这项制度性遗产对后毛泽东时代的地方经济发展有着重要影响。

这两轮的放权，从不同的视角对后毛泽东时代的改革产生了重要的影响。首先，放权为后毛泽东时代的改革提供了最初的权力和资源结构，这个结构是以细胞结构为特征的（Donnithorne，1972）。和之前其他的共产主义国家相比，中国的地方政府在地方性事务的决策上享有更多的自主权。即便在1978年后，细胞化的经济也有力地延缓了一个全国性市场的形成，从而加剧了发展的不平衡，这个最初的结构也限制了后毛泽东时代政策的其他选择。它使得任何一刀切的政策都不能奏效，并且使得放权成为一个不可避免的趋势。

其次，中央政府力图将地方经济整合进一个高度集权的管理体制，而细胞化的制度使其毫无可能。这反过来导致了地方官员存在“地方利益”。地方官员通常能够抗拒中央的指令，并在他们的区域内实施优惠的政策。

第三，这两轮放权，总的来说，决定了1978年后改革派领导人的政策选择。即便在特定的时候可以有多种不同的政策选项，领导人作出的选择最终还是取决于制度环境。改革派领导人选择了放权作为经济改革的战略，是因为它根植于过去的中央—地方关系经验之中。在各级主要领导人中，放权成为一种制度心态，他们经历了毛泽东时代的两次放权。对改革派领导人来说，创建一种关于放权的共识，并将这样一种政策理念转换成特定的结果，是很容易的。此外，制度在经济政策和变化之间进行调解。虽然毛泽东时代的这两轮放权出现了一些问题，但是实际上，在领导人心中，下放经济决策权已经成为一种规范，即：要解决经济困难，经济决策权必须下放给地方政府。因此，一旦选择了放权作为一种经济政策，它就迅速地传遍全国。

邓小平时代的经济放权

邓小平时代的经济改革过程被详细地记述下来了（例如：Naughton，1995；Shirk，1993）。普遍认为，后毛泽东时代中国快速的发展，是由于采用了新的发展战略。在某种意义上来说，这种说法是正确的，因为新的领导人脱离了陈旧的计划经济体制，在引领发展的过程中把重点放在了市场的作用上。然而，过去的经验以及历史上形成的经济制度，也对领导人的经济改革观念和战略产生了制约。

毛泽东时代的两轮放权运动，对中国政治经济的实际结构产生了重要的影响。如前所述，在后毛泽东时代的改革开始之前，中国的经济已经具有了一种“细胞化”的性质，并且地方官员形成了不同的权力网络，这些权力网络和中央政府并不必然一致（Donnithorne，1967；Shue，1988）。中国制度的这种特色，很大程度上决定了改革派领导人在经济改革上的其他选择。对领导人来说，一轮新的放权，是一系列改革努力的一部分，它基于中国经济制度改革的历史经验。中央政府面临着一个两难困境：放权意味着地方政府获得了更多的决策权，但是地方政府权力的增加将会导致它们更加可能偏离中央政府。因此，地方的合作就显得很有必要，以保证地方领导人和中央政府改革的总体目标相一致，即：经济增长和政治稳定。

改革计划如何能够得到实施？群众运动的战略已经不再被接受，因为在“文化大革命”中，这一战略导致了巨大的灾难。此外，政治自由化也必须严格限制。对改革派执掌的政权来说，什么样的选择是可取的，并能够同时实现经济的快速增长和政治稳定呢？毛泽东和邓小平都吁求地方政府发展经济的动机。但是一个关键的问题依然存在：地方官员有促进经济发展的动机吗？毛泽东仅仅把地方官员当成政策实施的工具。他给地方官员的经济动机里强加了巨大的意识形态和政治压力。邓小平也吁求地方上的动机。但是邓小平不再仅仅把政府官员当成政策实施的工具，而是把他们当成有着自身利益的行为者。因此，邓小平对政府官员的经济动机采取了一种物质主义的战略，即把财政权和产权下放给地方政府，而这一工具，毛泽东早在邓小平之前就使用过了。

就产权来说，毛泽东时代的中国经济制度已经很复杂了。和其他的社会主义国家相比，中国的产权是地方化的，各级地方政府拥有实际上的产权。世界银行的一份研究报告（1988：59~60）发现：“在苏联和东欧国家的工业企业中，国有企业占所有企业的比例毫无疑问要比中国高得多。在1980年，中国只有8%，而在改革之前的时期里，这个比例也高不了多少。”

即使在改革之前，非国营部门也已经由各级地方政府进行管控。后毛泽东时代的改革继续将国有企业的产权下放给地方。许多之前的国有企业下放给了各级地方政府。这些企业不再由中央政府或它的机关直接管理，而是由中央和地方政府共同管理，或者只由地方政府管理。

后毛泽东时代快速发展的另一个制度因素是财政放权。对中国的经济增长来说，财政放权之所以重要，是出于以下原因。首先，财政放权是一种物质主义的方式，它鼓舞了地方的经济动机。自从改革以来，中央不再对地方实施统一的财政政策，并鼓励地方制定它们自己的财政政策，既因地制宜，又获益更多。其次，为了实现快速的地方增长，省政府不得不拥有它们自己的财政资源，并且不受中央政府的直接干涉，自由地利用这些资源。财政放权满足了这样一个制度性前提。

随着各种财政改革的实施，经济增长的责任由中央和各下级政府共同分担，尤其是省政府。在决策上，地方政府被授予了巨大的自主权，并且通常中央都默许地方政府在各自的舞台上做出决策。一方面是由于它们相对小的规模和小的操作规模，另一方面是出于它们对自己辖区的了解，从而在协调它们的行政机关的内部活动上，以及协调政府机关和企业的关系上，地方政府都更加成功。财政放权和地方政府相对有效的经济管理，为地方—中央关系带来了进一步的变化。

产权的地方化为地方政府创造了一种制度环境，使得地方政府可以干预地方经济事务，而财政放权则给各级政府提供了追求地方经济增长的强烈冲动。由于政府官员可以从经济增长中获得更多的利益，在中国就产生了“地方型国家统合主义”或是地方发展型政府，即：“地方政府呈现出商业公司的许多特点，而官员们则扮演着类似董事会的角色”（Oi，1992：100）。正是地方发展型政府的出现，改变了中央和各省之间的权力分配结构，并削弱了中央支配各省的权力。

中央—地方政治关系的历史遗产

当然，只从经济角度来评判中央—地方关系，就显得太过于经济决定论了。快速的经济放权并没有导致中央—地方关系的崩溃，这是因为它伴随着对省级官员牢固的政治控制。牢固的政治控制是稳定中央—地方关系的工具，但是对省级领导人的控制也需要付出代价。虽然在后毛泽东时代，改革的特征依然是快速的经济放权和中央的政治控制，但是控制省级官员的方式却发生了改变。要观察中央政府如何与省级官员进行政治互动，就需要检视一下这二者在改革前的时期里是如何互动的。

在中央—地方关系中，学者们已经强调了干部任命制度的重要性。但是一个更深入的问题是：中央施加它对各省的控制时，为什么严重依赖于人事制度？对中央—地方关系来说，提出这个问题十分重要，而且它将使我们能够观察干部任命制度中的缺点，而在维系逐渐多样化的中国的统一上，这一制度被普遍认为占有主导地位。它还将使我们能够观察互惠在调节中央—地方关系上的角色。

纵观整个现代中国的历史，所有政治改革甚至革命的主线，都是创建一个强大统一的民族国家（Hunt，1993）。后毛泽东时代的改革时期中，这个主线依然延续着（Zheng，1999）。但这并不是一项轻松的任务。一个现代国家指的是“这样一个机构，它由许多为国家领导层（行政权威）所领导和协调的机构组成，拥有在特定疆域内制订和实施对所有民众有约束力的规则的能力或权威，同时也是其他社会组织制订规则的限制因素。在必要的时候，可诉诸武力来实现这一目标”（Migdal，1988：19）。创建一个稳定的中央—地方关系，毫无疑问是国家建设的一个内在过程，即便它意味着中央领导人将所有权力都集中在他们自己的手中。正如上面引用的定义所阐释的，国家能力不仅仅包括决策权。更重要的是，它包括了政策实施的权力。就中央—地方关系而言，很明显，没有省的合作，中央要实施自己的计划几乎是不可能的。毛泽东时代快速的经济放权，旨在为地方官员提供发展地方经济的动力，并且实际上，毛泽东压倒性地强调了创建一个平衡的中央—地方关系的重要性。

然而，矛盾是普遍存在的。一个政治制度并不一定按照它的设计者最初的设想来运作，结果可能和预期发生的东西是相反的。1949年后，中国创建起了许多块块和条条，用于对社会施加控制力和动员社会力量（Schurmann，1968）。最初，这种把国家组织起来的方式，使得这个政权能够实施一些影响深远的社会工程任务，例如土改、集体化和工商业改造。然而，这个制度的运作，为不同组织框架内的政府官员追求自身的地方利益，提供了巨大的制度空间。

这一条块制度本身包含了多种多样的制度利益（Schroeder，1987）。为了使这个制度能够运作，地方领导人必须扮演重要的角色。正如兰普顿（Lampton，1992：39）指出的：“地方领导人不仅仅是他们自己辖区内利益的主张者，他们还是自己辖区内的调解人，那些自主的、但是相互依赖的、垂直的等级机关在他们的辖区内相互交叉，而他们则负责调解这些等级机关之间的争端。”更严重的是，这个制度的运作进一步扩大和加强了各省的权力。简单来说，中国制度的发展过程，就是政治和经济“细胞化”的一个过程。

从经济来看，在条块制度中的官僚机构设置，加上毛泽东时代里快速的放权，使得各省能够有效地阻塞信息的向上流通，并减弱上级自上而下施加给地方官员的动议。在各省用它们自己的方式治理其辖地这个问题上，高度集中的计划经济体制并不会过多地打扰它们（Donnithorne，1978）。

“细胞化”也发生在中央和各省之间的政治关系上。条块制度将中国划分为无数微型化的、细胞式的社会经济单位。在这些有效区隔的单位里，居住和工作着地方干部和民众，他们会诉诸欺瞒的方式，来应对国家发出的连串指令。最后的结果，根据许惠文（Vivienne Shue，1988，1994）的说法，这个政权最初以一场暴风骤雨般的社会革命运动开始，并且呈现为一个组织良好且高效的国家，但它却逐渐沦为一个沉迷于意识形态的政权，除了国家的机关以外，几乎缺乏任何真正的社会基础（Donnithorne，1978）。

正是因为执政党成为了中央政权达成它目标的唯一工具，所以中央领导人必须紧紧地控制省级人事，并以强制手段对待他们。有两个更进一步的观点需要澄清。首先，中央能够对省级官员运用人事权力，并不意味着它是全能的。相反，它表明中央受到了它自己创设的制度的严重制约，即：中央缺乏制度手段来实施它的政策。其次，它也不意味着中央支配各省的能力；相反，它只意味着：如果没有来自各省的合作，这个制度将不能够运作。

这就是毛泽东时代发生在省级官员们身上的故事。中国共产党政权通过20世纪50年代早期的土改运动，有效地消除了地方的反对势力。这场运动，为中国国家建设的努力之路移除了一个主要的障碍。在建设一个专政政权，以及通过强制性的组织和意识形态来实现完全管理地方社会上，这个国家成功了（Schurmann，1968）。然而，在这个专政政权内，各级政府之间的政治分歧频繁地发生。

就在1949年中华人民共和国成立之后，在游击队和游击政府的基础上创建起了地方政府，其中大部分工作人员都是当地的居民。中国创建了六个行政大区，以加强中央对省政府的控制，并加强各省之间的协调。然而，要对全中国施加牢固的中央治理，中央既没有行政人手，也没有行政经验。在实际中，存在着大量的地方自主权。党中央制订了它的干部任命制度，但是这个制度太过于放权了，各级党的机关都有它们自己的干部任命权（Burns，1989：ix）。

在实际中，地方拥有大量的自主权，进而在20世纪50年代早期对中央的领导构成了挑战。因此，高岗和饶漱石，这两位地方局的领导人遭到了整肃，因为他们在许多政策上与中央不一致。整肃的一个重要原因，是因为他们努力想要获得更多的权力。高岗认为，一些地区在中央政府的代表性不足。他想作为中国东北的代表，与刘少奇竞争在中央的领导职务（Bo，1991）。随着这次整肃而来的是中央集权。六个大区局政府被废除。干部任命制度集中到中央，省政府的干部任命受到中央政府的限制。根据1954年宪法，省政府是中央政府的代表，仅有有限的权力来实施中央的计划和指令。

从1953年到1957年，权力是高度集中的。中央政府通过它的各种中央机关，对各省实施过度的控制。因此，部委变得自给自足了，“一个部委变成了一个独立的经济系统，在它的权限范围内，它牢牢地控制了物资的供应和资源的分配。有别于区域性的、独立的地方王国，中央出现了中央集权的、部级的、独立的王国，它们干涉了省和地方的治理，起草了考虑不周全的计划，并且重复地修改计划”（Wang，1989：164）。

毛泽东很快意识到了中央集权所付出的高昂代价。一方面，中央集权的各部委抑制了省的主动性，另一方面，它们开始挑战毛泽东的政策。因此，放权启动了。通过主张将权力还给各省，他期待着以省为基础的政治势力能够支持他，从而对高层的其他党政官员进行制衡（Chang，1990）。

在“大跃进”中（1958~1960），毛泽东压倒性地强调地方经济的自主权。正如在上一部分提到的，毛泽东打开了激进的经济放权。原本的设想是，经济放权能够使得省领导层更加稳定，因为放权旨在分配给他们更多的自主权。但事实上并非如此。相反，在这一时期，省领导的人事调整变得更加频繁。泰伟斯（Teiwes，1972：126~127）发现，从1957年后期到1959年，12个省份发生了对省领导层的整肃；在这些被整肃的对象中，大多数（8例）被指控犯有地方主义或地方独立的错误。这意味着，那些对“大跃进运动”持保留态度的人，和在推行激进政策中小心翼翼的人，遭到了免职和攻击。在“大跃进”之后的大饥荒出现后，中央领导层开始调整它的政策。这次政策调整伴随着另外一场整肃。这一次，则整肃了那些紧随激进的中央政策的人。在1960年和1961年，6个省发生了整肃。

这种中央—地方关系的模式，在整个“文化大革命”中（1966~1976）重复着，一场新的激进的经济放权在这个时期启动了。同样的，无论如何，这都不意味着毛泽东准备让地方官员在国家决策中享有发言权。他之所以启动放权，是因为他不喜欢中央官僚机关，而更喜爱一种群众运动的战略（Harding，1972）。一旦毛泽东觉得自己的权力受到了地方领导人的挑战，他就转而攻击省级领导人。在整个

“文化大革命”中，毛泽东置换了几乎所有的省委第一书记（Chang，1972；Baum，1972）。施乐伯（Robert Scalapino，1976：21）发现，在1975年，超过20名省委书记曾经成为1966年到1969年“整肃”的受害者，而这一时期正在实施激进的经济放权。

在中国悠久的历史上，政治地方主义是中央权威的主要危险所在，事实上，政治地方主义并没有因为中国共产党政权的创建而结束。由于缺乏有效的制度，这个政权过度地依赖于干部任命制度（例如任命、免职，等等）来实行它对省级领导人的管理。这一制度，使得中央政权能够限制地方势力过度增长进而挑战中央政府。干部任命制度对于中央—地方关系的意义是复杂的。它是中央和各省之间的一种重要制度链接。这个制度防止了过度的地方主义或地方独立的出现，并因此避免了中央—地方关系的破裂。然而，这个制度的频繁使用，例如免职和整肃，可以被认为是中央软弱的标志，而非是中央强大的标志。简单来说，这些强制措施的使用，意味着中央和各省之间正常制度的失败。

此外，这个制度更多地反映了中央和各省之间的领导人关系，而较少地反映了一般的中央—地方关系。学者们认为，干部任命制度对省的自主权是一种严重的限制。例如，法尔肯海姆（Falkenheim，1972：202）认为：“在面对中央政府清晰的能力时，很难做出‘有关省的自主权’的案例。历史上，中央政府有能力在有需要的时候获取省领导的服从，并在认为有必要的时候将他们免职。”在某种程度上，这是事实。但不应该过分夸大它。使用强制来反对省领导，通常反映出中央领导层在特定的一揽子计划上的分歧。正如布莱斯林（Breslin，1996：14）指出的：“在改革年代之前，对省领导的整肃，通常更多是领导人的冲突穿插在了中央—省分歧上的结果，而非是一种直接的中央—省的冲突。”换句话说，省级领导人仅仅是高层领导人权力分歧的牺牲品。

并且，即便干部任命制度标志着中央牢固掌控着省的领导人，它也不意味着中央可以对省的事务实行有效的控制。中央—地方关系不仅仅是中央—地方的人事关系，管理省领导和管理省内事务是两码事。事实上，中央越是依赖省的领导人，省的领导人就享有越多的权力。因此，本研究认为，中央—地方关系不能仅仅用干部任命制度来评判，而必须在实际上如何管理省内事务的背景下来检视它。

1. 相关中译文引自：中共中央文献研究室编：《人的正确思想是从哪里来的？（一九六三年五月）》，《毛泽东文集（第八卷）》，人民出版社1999年6月版，第320页。——译者注

2. 中译文引自：《关于农业机械化问题的一封信（一九六六年三月十二日）》，见《毛泽东文集（第八卷）》，人民出版社，1999年6月版，第427~428页。——译者注

3. 中译文引自：［美］乔尔·S.米格代尔着，张长东、朱海雷、隋春波、陈玲译，张长东校：《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》，江苏人民出版社2009年9月版，第21页。——译者注

互惠：改革年代的中央—省关系

当20世纪70年代后期邓小平成为领导者时，中央—地方的政治关系开始发生变化。正如以上所论述的，后毛泽东时代的改革是以激进的经济放权为特点的，这个战略和毛泽东时代的极其相似。但是过去的影子起作用了，而且过去的教训也被汲取了。在调节中央—地方的政治关系上，互惠取代了强制。

毛泽东运用群众运动的战略来攻击中央机关和省政府的领导人，对经济发展和政治稳定来说，这个战略被认为是有害的。因而必须创建起新的方式来调节中央—地方关系。对那些认为中国的改革是“没有政治改革的经济改革”的人而言，中国中央—地方的政治关系是原封未动的。后毛泽东时代的中央领导人继续大规模地使用干部任命制度来实行他们对省领导人的控制，这确实证实了上述论点。根据黄亚生（1996：119）的看法：

在人事管理、行政和经济监管领域内，改革年代见证了许多重要的制度发展。总的来说，这些制度发展赋予了中央很大的控制权。中国的中央政府保留了对这些人事分配中重要事项的牢牢把握：选拔、晋升和免职。

这是不是意味着中央加紧了对各省的控制呢？它是不是意味着后毛泽东时代的改革对省的领导人造成了更严重的限制？或者，它是不是意味着中央—地方关系变得更具有强制性？本研究认为，后毛泽东时代里，需要重新解释干部任命制度为何依然频繁地使用。确实，省级人事的调整已经成为中国干部任命制度的常态，这意味着干部任命制度“也许成为了一种制度性的实践”（Huang，1996：111）。然而，这个事实本身意味着，调节中央和各省之间关系的规范是互惠而非强制。

干部任命制度的使用，更多是基于发展战略的考虑，而较少基于对省的领导人的政治控制。后毛泽东时代的改革中，最优先的考虑毫无疑问让位于经济增长。邓小平和他的同事们想做的事情是：把毛泽东主义的计划型国家转变为一个生产型或者发展型国家。毛泽东主义的国家使得非市场化遭遇了失败，因为政治主导了经济行为。为了促进经济发展，必须减少政治对经济的干预。但这并不意味着国家将转向中立。问题不在于要不要国家干预，而在于进行何种干预。对邓小平来说，中国需要的是一种“正确”的国家干预。为了使干预是“正确”的，有必要重建领导层，使其适应和支持经济增长。

重建领导层并不意味着西方意义上的政治改革，即所谓的民主化。改革派领导人全身心地致力于经济增长，这使得他们认定政治民主化必须服从于经济增长。为了提供一个稳定的政治环境，国家不仅必须要放弃群众运动的战略，还必须限制公民社会或自发的社会力量，只要它们对政治的稳定构成威胁。但是，这并不意味着领导人反对某些形式的政治改革。改革派领导人相信，政治改革或者政治发展本身是可取的，因为正如邓小平（1984：138）认为的那样：“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进。”

然而，政治改革并不意味着对竞争性的社会力量突然开放中国的政治过程或决策过程。国家必须保留决策的自主权，必须能够对社会施加理性的计划。在推动国家的经济发展上，社会力量很重要，但是可以通过经济放权来达到这个目标，因为它为社会力量提供了巨大的经济动机。更重要的是，一个发展型国家需要一个有效的领导层，它能够制定“正确的”经济政策。通过吸纳技术专才进入政府并鼓励他们参与经济决策过程，可以达到这个目标。换句话说，建设一个发展型国家需要局部开放，即：对特定的社会群体开放政治过程，这些社会群体就是技术专才或受过良好教育的精英。

这些战略考量，使得领导层采取技术官僚方案来发展经济。技术官僚制度指的是一种治理制度，在这个制度中，受过技术训练的专家凭借他们的专业知识和占支配地位的政治经济地位进行治理（Meynaud，1969）。用技术官僚来实现发展的方案，符合邓小平的政治改革理念，即：重建国家领导层，以及使国家因子（例如：党的干部和政府官员）现代化。国家需要有能力的领导层，这样就可以为人民提供优质的服务。换句话说，人事变动是政治改革的内在部分。一位观察者（Morey，1993：117）指出：

在中国语境下的政治改革，并不是通常意义上的有关拥抱公民自由和扩大民主基本信条（例如：人民主权、政治平等和多数统治）这样的事项，而是改革那些最受关注的领域，这些领域与公共部门的改革有关。如果暂不考虑一个特定国家经济体制的性质或政治改革重点的性质的话，那么如下的公共服务就是最重要的：它应该是有能力的、专业的、诚实的，以及对公众的需要能更快地做出反应的。如果改革能够产生这样的公共服务，在广义上它就可以被认定为是政治改革，它更有助于在全中国推动更深入和更广泛的改革努力。

对中央—地方关系来说，技术官僚运动十分重要。首先，使用干部任命制度，是为了实现使国家因子现代化的目标。改革年代见证了多轮的人事变动（Li，1992；Li & White，1998；John & Zheng，1999）。干部任命制度依然在使用着，但是更多情况下是为了使官员的水平达到技术官僚的标准，而较少仅是为了管理他们。其次，干部任命制度的变化，即：从下管两级制度变成下管一级制度，可以被认为是一个政治地方化的过程或是政府间的政治放权，即：政治权力从中央政府下放到地方政府。所有这些变化，都意味着在经济增长和政治稳定上，中央领导层都依赖于省政府。

在这里可以做一个模拟。在农村地区，政府推行了一项改革措施，叫做“责任制”，在责任制下，农民对政府分配给他们的土地拥有事实上的所有权，而政府只保留法理上的所有权。因此，只要农民按照他们和政府签订的合同做事，政府就不会干涉他们的决策。改革年代的中央—地方关系，也可以认为是一种政治责任制的形式，在其中，省政府不再被认为仅仅是一个代理人，而是一级政府。只要省政府不跨越和中央政府签署的（契约）界限，在省内事务上，它就享有完全的决策自主权。在协商契约的过程中，中央和各省之间将会谈判。但是契约确定之后，互惠就变得更加重要了。

在政治责任制之下，政治权力不再仅仅从中央流向各省。虽然在和各省协商“契约”的时候，中央政府经常构建地方政府的利益，并为省政府提供政策选择，但是它不会在契约里放置过多的条件，因为要发起和实施改革政策，中央需要强大的地方支持。中央允许省政府设计经济方案并推行省的政策，以促进地方的发展。对中央政府来说，经济放权允许了地方之间存在巨大差异，不过中央希望将互惠的新形式作为一种机制，通过它把省政府整合进中央政府的政治体系中。

中央—地方关系的这一定义，有别于在本书第一章论述的多元主义和全能主义模式。首先，它承认中央政府在重建地方—中央关系时的积极角色。但这不意味着中央是全能主义的或是高度威权主义的，在这后两者中，省政府必须代表中央行动而不顾及它自己的利益。中央政府将决策权下放给各省，但是省级官员必须在某种意义上行动，在某种程度上，依然是处在中央政府的命令之下，即：它们不能跨越边界。换句话说，省级官员可以采取政策主动，甚至独立制定政策，但是他们制定的政策需要由中央政府来合法化，至少是形式上的。

其次，它承认在界限范围内，省级官员们拥有他们自己的独立利益。但是省领导仍然不能被看做是一个凝聚的利益集团。实际上，干部任命制度引发了频繁的人事变动，省领导就算有可能形成一个利益集团，也是相当困难的。另外，在定义他们自己的利益时，省领导也不得不将中央的利益纳入考虑中。否则，他们的利益就不可能被中央认为是正当的。

对中央利益和省的利益，中国依然缺乏一个清晰的制度定义。因此，所有这些行为模式的创建，都是通过中央和各省之间的一种互惠互动进行的。因而，在调节中央—地方关系上，互惠变得很重要。这是一种机制，中央和各省之间的冲突在这个机制中得以解决。因为省级官员是有着他们自身利益的行为者，所以即使他们在界限之内行动，也未必总是和中央政府的行为一致。偏离是允许的。中央不再对省级官员施加绝对权力，而是通过公开的谈判或是含蓄的互惠方式来解决中央和各省之间的分歧。

互惠和利益表达

一些学者将重点放在干部任命制度上，对他们来说，省政府只是一个代理人，代表中央行动，并意味着中央能够把政策强加给各省，而对于仅仅是因为不愿意跟着中央走的官员，中央可以免去他们的职务。但在这里，事情变得复杂了。问题在于：当最高领导层制定中央政策的时候，中央考虑过省的利益吗？中央政策是不是只反映了中央的利益？省的利益如何反映在中央政策里？

本研究认为，除了如国防和外交这样的领域之外，中央政策的制定，是在中央和各省之间的互惠互动过程中进行的。大量的经济政策先由各省操作实施，之后由中央赋予其合法性并变成全国性政策，但我们不需要关注这些政策。互惠也发生在中央和各省之间的政治关系上。虽然中国的政治制度依然是等级制的并具有强制性，但是政治互惠已经嵌入制度实践和决策过程中的不同方面里去了。

干部任命制度

由于干部任命制度被认为是中央对省的领导人施加牢固管理的唯一有效手段，那么检视这个制度本身是否是互惠的，就显得很重要。虽然，中央领导人最终决定了谁将被选为省的领导人，但是省的领导人也参与了这个选拔过程。换句话说，在选拔过程中，省的利益也得到了表达。

笔者只涉及上级政府是如何选拔省（部）级及其以下官员的。随着干部任命制度权的下放（即：从下管两级制度到下管一级制度），在省级以下官员的人事变动中，省的领导人事实上有着比中央更重要的发言权，这反过来影响了省的领导人和中央的关系。要观察互惠如何嵌入在干部任命制度中，就是要检视省级及其下级领导人的选拔过程；正如之前强调的，在党实施它对各省的控制时，党管干部是最重要的原则。中国共产党的章程规定：

中央和地方党委都应该创建组织部，这些组织部门负责管理在党、政府、群众组织和企事业单位中担任主要领导职务的干部。各级政府都应该创建人事部门，协助党的组织部门管理干部。（Cao，1985：426）。

换句话说，党的组织部门负责管理领导干部，而各级政府的人事部门管理一般干部。1984干部任命制度下放之后，中国共产党推行了分级管理、下管一级的制度，在这个制度下，中央组织部（中组部）负责管理主要的省领导人。

中组部是中国政治制度里最重要的部门。它的主要功能是：协助中国共产党中央政治局常务委员会，管理所有在党、政、军系统里的中央部门的主要领导人，并管理大量的省（部）级领导干部。

省（部）级领导人事变动的产生，可能是由以下原因造成的：（1）党代会和人大会的五年任期届满；（2）发生全国性领导干部的人事重组；（3）一个省发生了严重的问题，省领导必须被撤换。正常情况下，选拔的过程将会是如下所示：

1.中央提议。中央委员会将会发出一个通知，通知的内容，是有关省内主要领导机关省级领导干部的任命原则，通知由中组部起草，明确将要任命的干部的学历资格和年龄限制。

2.省委汇报。省委书记和省委组织部长到北京汇报人事改组计划。

3.内部研究。中组部会听取有关提升、留任和免职的初步意见。

4.咨询老领导干部。许多老领导干部，曾经在正在谈论的地区工作过，他们在当地的人事变动上通常有重要的发言权。在任命这些地方的官员时，中组部必须私下咨询这些老领导干部，并从他们那里获得意见或建议。

5.实地考察。中组部将派出一个由3到4人组成的小组，到所讨论的地区进行一次实地考察。考察组首先要听取省委组织部长在中组部的汇报，在汇报中听取拟任命的名单是如何决定的，然后下一步继续研究每个候选人的个人档案，以决定一个重点考察名单。考察组将重点考察候选人的道德、能力、勤勉、表现、个人的历史和他们的潜力。评估的方式包括：

在候选人工作的单位，考察组会开展一次民意调查，以无记名投票的方式在特定数量的干部之间进行。

考察组还会和候选人的上级、同事和下级进行私下的谈话，以获得更多有关候选人的信息。

考察组将前往候选人之前的单位，调查候选人在“文化大革命”中的表现。

考察组还会评估候选人在他所有工作过的单位里的工作表现。

最后，考察组会和候选人进行私下的谈话，来评价他对自己优缺点的认识，并亲自测试他的能力。

对每一个省级领导岗位的空缺，考察组将必须考虑3到4位候选人。这个结果即使是对省领导也不能透露。

6.中组部决定。考察组回到北京之后，它会向中组部汇报。经过中组部同意之后，这个方案会向中央汇报。

7.中央同意。中央书记处将首先研究这一方案，然后报批给中央政治局。同意之后，中央最后将以中国共产党文件的形式下发决定。

选拔省级以下领导干部的过程，和选拔省级领导的过程相似。正如之前论述的，自1984年以来，中央委员会把任免地方厅级领导干部的权力下放给省委的党组，而保留了任免副省级以上干部的权力。因此，在选拔省级以下的领导干部中，省委常委会和市委常委会在任命同级副职干部和下级正职干部时，扮演了关键的角色。

在这里，区分一下中国“城市”的概念十分重要。在中国，城市被划分为省级（例如：北京、上海、天津和重庆）、副省级（它的领导人是副省级的）、地厅级和县级。笔者将只涉及副省级城市，它们的领导人由省领导管理。

副市长职位的候选人，由市委常委会决定，然后向省委组织部汇报。省委组织部将代表省委，指派一个小组，对候选人进行评估，然后给出意见。这个意见将汇报给省委，同时省委将与市委常委会讨论这个意见。当省委和市委达成协议时，候选人就将被认为是干部储备队伍中的一员。有的时候，这还必须向中组部汇报以备案。在将这些干部跨省调配和上调中央部委时，中央政府可以将其作为参考。

1984年，中组部按照胡耀邦的提议，尝试通过在干部间进行无记名投票，来提名和选举省级领导。这个制度逐渐被制度化了。现在的操作通常包括：在干部间投票表决、民主提名（在党的会议上或是在干部之间进行无记名投票，在此基础上提名）、差额选举，以及最后由上级机关任命。

有关选拔省级领导人和下级领导人过程的描述，表明省领导也是选拔过程的一部分。在选拔省领导时，不论谁被选中，都由中央政府正式地做出最终决定，但是由于选拔过程如此复杂，所以实际上，对于谁将被选中，省领导拥有很大的发言权。如果省领导不提供有关单个领导人的信息，中央政府几乎不能够对他们做出评估，也几乎不能在省级人事变动上做出决定。类似的，在选拔省级以下领导人时，省领导在形式上有最终的发言权，但是他们不能独断这个过程，必须和下级领导人商量。

简单来说，随着各级干部管理原则的实施，以及一级负责下一级原则的实施，干部任命制度逐渐变得具有互惠性了。事实上，这个制度是中央管理各省的手段，但是没有省的合作，这个制度就不能正常运作。在中国的政治等级制度中，省政府处于从属地位，但是这不意味着它不能够影响中央的人事决定。互惠的本质是：通过共同合作而非对抗，每一方都可以受益。因此，互惠引导着中央和各省，在应对对方时，互惠限制了它们各自的行为。

互惠：“迎合各省”和“迎合中央”

互惠不仅反映在选拔省级和下级领导的过程中。在一定程度上，它还蕴含在中央最高领导人的选拔中。根据谢淑丽（Susan Shirk，1993）的观点，最高领导层和省领导人之间的互动是互惠的。中国共产党对各省有着最高的权威，但是最高领导层（包括党的总书记、政治局委员，或政治局常委）是由一个“精英遴选团”进行挑选的，这个“精英遴选团”包括了中央委员会委员、老革命家和最高军事领导人。遴选团中的党、政、军官员又是由中共的最高领导人任命的，这个操作过程反过来创造了一种“相互问责制”关系。谢淑丽观察到（1993：83），“在相互问责制的关系中，没有任何一方有决定性的权力。权力的界限是朝向两个方向的。”相互问责制是中国共产主义政权独有的制度特征，它塑造了中央和各省之间的互动。一方面，假定任意一位理性的省级官员都会寻求在中国政治等级中提升，那么用任命制度或中央干部任命的方式为省级官员提供政治动机，中央政府就可以“迎合各省”以获取省级官员的政治支持。另一方面，省级官员也可以“迎合中央”，因为他们是遴选团的主体，他们的选票是特定最高领导人政治合法性的一个重要来源（Shirk，1993）。

在谢淑丽（1993）的解释中，单个领导人的偏好被认为是由他们的理性所产生的。正如理性的政治家会对事业上的激励起反应一样，追逐最高职位的政策制定者们必须迎合遴选团成员，尤其是其中最大的一个群体，即：省级官员们。谢淑丽（1993）事实上展示了各省为什么要迎合中央，以及如何迎合中央。但是考虑到互惠是不对称的，这个模式不能够解释：中央作为一个理性的行为者，为什么不将它相对于省的权力最大化。换句话说，这个模式没有给如下情况提供合理的解释：即持续不断的放权在很大程度上削弱了中央的权力。必然的，作为一个使权力最大化者，中央不会制定这样一种改革战略来减少自己的权力。对谢淑丽来说（1993），中央必须做得像个中央。她给出的唯一的主要理由，是认为数量非常重要，因为遴选团里最大的群体是省级官员们。

但这并不是一个令人满意的答案。数量是会变化的。1987年，省级领导人构成了中央委员会的最大群体，而20世纪90年代则改变了中央和各省之间的权力结构。1989年学生运动之后，中央政府做出了巨大的努力来重新集权（Burns，1994）。正如在表3.1中显示的，在（1992年）第14届中央委员会中，来自不同中央机关的领导人成为了最大的群体（占40%），而地方领导人的权力则下降了（占30%）。虽然在1997年的第15届中央委员会中，地方领导人的权力得到了加强（占32%），但是中央机关的领导人依然是最大的群体（占42%）。即便有着这样的变化，中央和各省之间的互惠也还在继续着。

为什么各省要“迎合中央”呢？不是因为省级官员是遴选团的最大群体，而是因为他们在治理他们辖地时所扮演的角色。省级官员是遴选团的最大群体，这一简单的事实并没有解释他们迎合中央的能力，因为他们并不是一个凝聚的利益集团。正如本研究所认为的，放权意味着中央从各省撤出了它的制度性权力，在处理省内事务时，省政府成为了事实上独立的行为者。没有各省的合作，中央将无法治理这个国家。各省是由省政府进行治理的，在中央和各省之间开展互惠的时候，这一事实扮演了一个重要的角色。

这可以通过中央给予各省的“回报”来证实。我们可以看到，那些在发达地区的省领导，在经济上为中央贡献了更多，他们受到了表扬，并被吸纳进最高领导层。表3.2显示，在毛泽东时代，党的精英大多数都来自中部省份，尤其是湖南、江西和湖北。从1978年开始，中央委员会中越来越多的权势精英来自东部沿海地区，这里的经济发展非常快速。换句话说，从地域分布来看，领导权已经发生了转移。

此外，在全国性政治舞台上，地方领导也变得日益重要了。如果是这样的话，就必须在某种程度上满足他们的政治利益。事实上，由于创建了改革派的政权，在政治领域内产生了利益表达。中央政府和党中央最重要的职位吸纳了许多地方领导人。20世纪80年代的赵紫阳（四川）和万里（安徽）；20世纪90年代的江泽民（上海）、朱镕基（上海）、李瑞环（天津）、李长春（广东）和吴官正（山东）都是很好的例子。事实上，越来越多的地方领导人开始占据中央政府的主要机构。

虽然不要过高地估计中央政府和党中央内部的地方势力，但是将地方领导人吸纳进最高领导层还是很重要的。正如一位观察家指出的（Wu，1993：14）：

这一变化（越来越多的地方领导人进入最高领导层）首先意味着经济改革导致了地方势力的崛起，崛起的地方势力为中央领导人所认可。从今以后，在最高决策中，地方势力必定会拥有更多的发言权。

1. 中译文引自：《关于政治体制改革问题（一九八六年九月——十一月）》，《邓小平文选（第三卷）》，人民出版社1993年版，第176页。——译者注

2. 更具体地说，中央组织部（中组部）管理着所有中央和省部级的干部；省委的组织部负责省内所有的厅级干部；市委组织部管理着市里所有的处级干部；县委组织部管理着县里所有的科级干部。中央、省、市、县的组织部一起组成了“组织系统”，管理着从中央到地方的每一位领导干部。

3. 有关中央组织部和它的结构以及功能的论述，参见Yan Hui（1995）。

4. 它们包括：中央委员会、中央纪律检查委员会、全国人民代表大会、国务院、中国人民政治协商会议和中央军事委员会。

5. 它们包括：省委、省纪委、省人民政府、省人大和省政协。

小结

三个主要的因素可以解释邓小平时代里中央—地方关系日益增加的互惠属性。首先，地方领导人发起了主要的改革措施，中央的改革派政权和地方领导人创建联盟之后，这些改革措施开始在全国推广。在改革进程中，尤其是在改革的早期，中央机关在打开有效的改革上未能施展开来，于是地方政府就处在一个重要的位置。在改革的过程中，地方启动改革的高效率，迫使中央政府承认其合法性。有一点很重要：中央政府尊重了地方的自主权，但是地方自主权的基础不在于中央政府；相反，地方自主权有着地方上的基础。此外，地方上巨大的主动性进一步促成了各省之间的差异，这反过来又增加了地方的自主权，因为中央政府更难制定和实施任何统一的政策。中央政府不再能够对地方施加巨大的权力，或是像毛泽东那样摧毁地方主义。1989年北京的政治风波后，当保守派的势力日益增强时，邓小平于1992年来到中国的南方，利用地方上的力量掀起了另一次改革浪潮，这证实了前述观点。

其次，中央领导人的权力基础被重新定义了，党的意识形态的角色被大大削弱。改革年代里，领袖魅力和意识形态的重要性下降了，出现了更多世俗形式的政治权力和实用形式的政治权力。领导人不再像毛泽东那样具有个人魅力。权力基础的变化，使得主要的领导人没有能力应对地方主义，即使他们认为这样的地方主义对中央政策具有杀伤力。

而且，现在的改革派领导人不再将意识形态作为一种教条，来为目前的政治经济事务提供具体而绝对可靠的解决方案。因此，中央领导人和地方领导人都变得日益实用主义，在他们的意向中，他们的政策是用于解决问题的。这在年轻一代的领导人中尤其如此，他们大多数是由技术官僚构成的。虽然还不能确定，解决政治问题是否可以简单地采用技术性的解决方案，但是技术官僚确实对现实有着一种实事求是的态度。正如大卫·巴赫曼（David Bachman，1992：1050）观察到的：

新一代领导人的专长是经济领域，而不是意识形态或者组织，和过去老一代领导人执政时相比，这意味着意识形态事务的重要性减少了。出于他们在经济领域的锻炼和经历，新一代领导人极有可能比邓小平更加实用主义化。

事实上，新一代领导人的实用主义很大程度上取决于他们的技术官僚背景。他们能够克服困难以达成共识，因为要完成任务，只需要简单的实用主义就行了（Suleiman，1974：380）。李鸿永（Hong Yung Lee，1991：404）在他关于中国技术官僚的研究中发现：

即使是在评价政治决策时，技术官僚也是以实际的结果来评价的，而不是以意识形态的价值来评价的。在提出一系列政策选项时（这些选项仅在付出、收益和可行性上存在差别），这种思维方式使得这些技术官僚更倾向于进行妥协和谈判。

从过去的经验来看，政府内部残酷的权力斗争和各级政府之间残酷的权力斗争，不再为人所接受了。最高领导层已经尝试恢复政治生活的传统规范。早先，何汉理（Harding，1986：26~27）就观察到，中国经历了一个精英政治教化的过程：

党员同意遵守党的纪律，实施党的决议，即使他们并不赞同这些决议；党员可以通过有序与平和的程序来主张自己所偏好的政策。反过来，他们得到保证，将由领导集体制度进行统治，领导人的个人权力将受到限制，在决定政策的时候，会和利益相关者进行协商，少数人的权利将会得到保护。

这就是有关各级政府官员之间关系的新规范所产生的大致政治背景。中央领导层不再能够通过攻击或免职，来迫使地方领导人和中央保持一致。相反，由于新领导层倾向于解决问题，中央和各省之间就创建起了一种互惠关系。即使没有制度来保证，地方官员在地方上的权力也被视为是合法的。实际上，中央政府财政权的削弱，使得省政府在应对中央政府时处在一个有利的位置上。

第三，地方选举制度的创建，给地方权力带来了合法性基础。在改革之前，由选民直接选举产生的政府官员只有基层人大代表。自改革以来，中层人大代表也通过直接选举产生。中国共产党声称，直接选举未来将扩大到更高级别的政府。更重要的是，选举还包括了对职位的竞争。这样的选举很重要，因为民众现在能够成为地方官员权力合法性的基础，而不是上级政府或党委。所以，即使一个官员是非本地的外来者，他/她也必须获得当地足够的选票。这意味着，他/她必须顾及当地人民的偏好。中央政府逐渐发现，它不能够武断地免去由地方选举产生的官员的职务。例如，1993年的省内选举中，浙江和贵州的省人大选举他们自己的候选人为省长，而非中央政府指派的人，中央政府没有过多的犹豫，就承认了这些结果。

迄今为止，笔者已经检视了互惠在调节中央—地方关系中的角色，以及互惠如何从最近的经验（历史的影子）中形成。笔者也论述了，通常情况下，互惠如何能够调解中央和各省之间的互动。现在，笔者将转向案例研究。通过检视单个省份在改革年代是如何治理和发展的，来观察互惠在实际中是如何蕴含在中央—地方关系中的。

第四章  “行为联邦制”之下的自主发展：放权之后的江苏

笔者已经强调过，支配中央和各省之间关系的，不仅仅是强制和谈判，而且还有互惠。确实，强制和谈判通常用于处理中央和各省之间的冲突，但在支配中央—地方关系上，互惠则开始显得日益重要。正如在之前的章节所论述的，重点关注强制和谈判作用的那些学者们，通过观察中央和各省之间在政策制定和实施上如何互动，来探索中央—省的关系。笔者不想低估强制和谈判的重要性；不过，本研究旨在强调：在支配中央—地方关系时，互惠是如何运作的。

“互惠”指的是省政府代表中央治理各省，但是这并不意味着省政府必须严格遵照中央的政策；也不意味着中央政府将对各省使用强制手段和密集的谈判来施加它对省的控制。由于互惠是基于义务的，中央和各省以双方均可接受的方式相互影响，每一方都愿意使自己的行为在对方看来是正当的。

本章将检视：20世纪80年代江苏地方经济发展的背景下，中央和省是如何以互惠的方式进行互动的。当然，在后毛泽东时代的中国，中央—地方关系的政治经济核心是：放权如何既导致了快速的经济增长，而同时又保持了一个相当稳定的中央—地方关系。

江苏以其快速的经济增长而闻名。从1979年到1997年，该省国内生产总值（GDP）年均增长率达到了12.7%。1997年，它生产了全国GDP的大约9%（江苏省统计局，1998：23~24）。在20世纪80年代，该省发展出了强大的集体经济，并从20世纪90年代中期开始，成功地转型为中国的一个主要制造业中心。这个巨大转型的发生，并没有受到来自中央政府的任何干预，这一点十分重要。省政府自主地进行了这样一次转型，而中国的“行为联邦制”则为它提供了一个制度环境。

人们曾经认为，中国经济进步的发轫是从市场化改革中开始的，在这场改革中，各级政府从经济事务中抽出身来，企业进而在它们的决策中获得了自主权。与这一解释不同的是，本书的案例研究将展示：市场化改革确实重要，但是地方自主权导致了政府的企业家化，这一点更加重要。在江苏省，改革初期快速的经济增长并不是由激进的市场化改革导致的。相反，是政府在促进经济增长中扮演了一个重要的角色。

江苏省政府扮演了一个企业家的角色，这一事实对中央—地方关系有着重要的影响。随着激进放权的进行，即便在中央和各省之间存在着分歧，中央也无法再对省级官员施加绝对的权力。相反，省政府官员获得了更大的自主权，这使得他们能够修正中央制定的政策，并提出新的政策来发展他们的地方经济。由于省政府积极地参与创造新的地方财富，因而它能够牢牢地控制地方上的经济资源，而中央政府则逐渐失去了它对地方发展的影响力。

通常的假设认为，省政府控制了经济资源，使得省级官员能够背离中央的政策，因而在中央和各省之间制造了冲突。然而，即使随着中央权力的衰减，中央依然能够在很大程度上获得省政府的服从。因此，探索如下问题就显得非常重要：在促进省内经济增长和保持与中央政府的合作上，江苏省政府如何扮演了一个企业家的角色？

这里首先要附加一点。虽然自从20世纪90年代以来，江苏发展得比80年代更快，但是笔者的论述重点是20世纪80年代的发展，这个时期的改革特点是激进的放权，因为正如之前所论述的，放权造成了中央和各省之间的许多冲突。1993年，邓小平委任时任国务院副总理的朱镕基负责中国的总体经济事务。从那以后，就中央—地方关系而言，中央政府开始了一个长期而稳定的再集权政策。对20世纪80年代的重视，可以使我们观察省政府是如何回应放权的。更具体地说，我们将观察：在不考虑中央利益的情况下，省政府是否充分利用了中央政府给予的放权战略来追求地方的利益。

调整发展战略

历史

几个世纪以来，江苏省一直是一个富饶的地区，由于它如此富饶，它对中央政府来说一直很重要。早在唐朝时期（618～907），江苏就已经为国家的收入贡献了很大一部分。从宋朝（960~1279）和元朝（1279~1368）开始，江苏发展成为商业化程度最高的省份之一。江苏和其邻省浙江，一起贡献了全国总收入的大约70%。在清朝，商业性手工业快速增长。江苏省出现了许多市区。在一些地方，只有20%~30%的人口从事水稻种植业，而另外70%~80%的人口绝大部分都在从事轻工业，例如棉花和蚕丝的生产（Liu et al.，1989：1~13）。在中日甲午战争（1894~1895）之前的50年里，江苏以它现代化的工业而闻名。中央政府在这里创建了一些主要的企业，例如：金陵机器制造局、青龙山煤矿（南京）和徐州煤矿。在20世纪初，江苏有155家现代企业，还有无数的企业正在兴起。到1932年，江苏有4652家现代企业，拥有10.8

万名雇员（还不包括采矿业、运输业和建筑业）。有103座纺织厂，生产了全国19.2%的纺织品，有19座面粉厂，生产了全国11.4%的面粉（ibid.）。1949年，在中华人民共和国成立之前，全省有3000家企业的雇佣人数在25人以上（ibid.：314），工业总产值在这一年里达到了15.9亿元（轻工业占了94.5%，而重工业只占5.5%）（江苏省统计局，1988：93，96）。

毛泽东时代的遗产

自1952年成立以后，江苏省政府逐渐控制了经济事务。到1952年底，江苏一共有355家国有企业，拥有7.1万名雇员，生产了江苏省工业总产值的17.3%；有341家合作社，拥有2万名雇员；以及47家国有企业，拥有2.4万名工人（Liu et al.，1989：58）。尽管伴随着江苏省资本主义工商业的改造，直到1952年底，民营经济依然占据着主导地位。此时，共有10723家民营企业，拥有19.6万名雇员。全省工业总产值有83%来自资本主义企业，包括了国

有企业和民营企业，相比之下，全国的这个比例只有56%。1953年，江苏有4520家企业，每家拥有的雇员都超过10名，总共有大约30.8万名工人，它们生产了21.8亿元（固定价格）的工业产值。在这些企业当中，有3523家民营企业，几乎占了所有企业的80%，共有16.9万名雇员，占总数的大约55%，并生产了11.8亿元的工业产值，占总产值的大约54%（ibid.：73）。但是从1953年开始，民营经济急剧减少。中央政府给予国营企业最优先的发展权，而对民营经济则施加了严格的限制。结果，民营企业毫无发展的动力，因为国家控制了整个市场体系，民营企业无法盈利。1982年，在改革已经开始了好几年之后，在江苏总计503亿元的工业产值里，只有1%是来自非国有和非集体所有的企业，相比之下，国有企业则占了61%，集体所有制企业占了38%（江苏省统计局，1988：188）。

在第一个五年计划时期（1953~1957），重工业被赋予了优先权。在1952年到1957年之间，重工业的产值占工业总产值的比重增加了一倍以上（江苏省统计局，1990：179）。不发达的苏北地区创建起了许多工业企业，这是省政府平衡省内区域发展的一次尝试。同时，用于支持农业的小企业快速地发展。人们发现，“省里大多数的农村都有它们自己的修理厂和生产农业机械的机械工厂”（ Liu et al.，1989：85）。

1956年，为了实现高经济增长率，毛泽东诉诸激进的放权，尝试与苏联模式分离。他鼓励所有的省政府利用它们的巨大权力，在它们的辖区内追求自给自足和独立的工业体系。在江苏省，“大跃进”带来了一个高增长时期（1958~1960）。从1957年到1960年之间，工业总产值增加了一倍还多（见表4.1）。然而，在接下来的几年里，增长率迅速下降，甚至包括了一段时期的萎缩。在农村地区，则推行了激进的公社化运动。到1957年底，江苏有34367家农业合作社，每个合作社有260户家庭。在1958年，省政府宣布，农村地区已经创建了人民公社。据报道，有1490家公社创建起来了，有超过94%的家庭都加入了公社（ibid.：95）。但是，快速的公社化没有导致农业的高增长。1958年，农业总产值只增加了一些，并在接下来的三年内不断滑坡（见表4.1）。1959年到1961年发生了饥荒。一份官方的报告承认，由于严重的困难，这些年的出生率下降了，而死亡率快速地上升。总人口在1959年减少了1%，在1960年又减少了0.1%（ibid.：98）。

在“大跃进”时期，小规模的工业企业快速地发展。省政府要求：在3到5年内，每个公社都要创建15到25家小规模的工业企业，以实现快速扩张工业的目标。这些年里，有多少家这样的企业创建起来，尚不十分清楚。但是这个数量一定很庞大。在调整时期（1961~1962），许多小企业都关闭了。实际上，仅在1961年，就有5238家工业企业被关闭或被“整顿”。在同一年，所有城市和农村的集体所有制企业有一半都被关闭了，国有企业则减少了40%（它们中的大多数都是小规模的）。另外773家国有企业在1962年被“整顿”了。

另外，在公社化之后，民营经济几乎被根除了，集体所有制在省内占据了主导地位。个人不再拥有任何生产要素；所有的东西都由各种形式的集体所占有。同时，“政企合一”的制度非常普遍。名义上，公社或生产队的财产由公社或生产队的所有成员共同占有，但是实际上，政府官员在管理和使用着它们，政府官员拥有公社或生产队的最高权力，并通过间接的渠道和上级政府有联系，这些渠道主要是征税和财政收入。这种产权形式，一方面为政府官员在某些情况下侵犯甚至剥夺农民的财产权创造了条件；另一方面，也为政府官员扮演企业家的角色创造了条件。正如在许多研究里表明的，这种现象在农村地区依然占有主导地位，尤其是在几十年后的江苏南部（Li，1988；Zhou，1988）。

“文化大革命”对江苏的影响是复杂的。正如在表4.1里所示的，在这一时期，江苏的经济依然在增长。一些其他的重要变化也仍然在发生。农业产值实际上继续增加，但是因为工业化水平提高了，所以农业在工农业总产值中的比重，从1966年的38.8%下降到1975年的28%。工业产值占工农业总产值的比重，从1966年的61.2%增加到了1975年的72%（江苏省统计局，1990：96~97）。在这段时期里，重工业被赋予了最高的优先权，用以发展自给自足的工业体系。大部分的投资从轻工业领域流向了重工业领域。例如，在20世纪50年代，轻工业和重工业的投资比1∶3.5，在20世纪70年代就增加到了1∶11。在整个“文革”时期，重工业的年增长率达到了20.4%，相比之下，轻工业只有9.4%（Liu et al.，1989：124）。轻工业产值从1966年的28.4%增加到了1975年的44.6%（江苏省统计局，1990：96~97）。在农村地区，省政府把重点放在谷物产量上，而其他的农副产品被忽视了。这个政策导致了严重的后果。人民的生活水平相当低。例如，在省内的30万个生产队中，有2.3万个生产队的收入低于人均40元（Liu et al.，1989：124）。

1970年后，江苏的乡镇工业迅速扩张。放权给地方官员赋予了更大的权力和动机来发展乡镇企业。1975年，乡镇工业总产值达到了22.8亿元，是1970年的两倍（ibid.：317）。更重要的是，一种新的组织生产方式逐渐形成。随着乡镇企业的快速扩张，企业面临着生产物资供应的严重短缺。地方官员和企业必须从国家计划体制外寻找原材料，并和省外许多生产单位创建多种形式的联系，从那里获得计划外的原材料，并卖出他们的产品。这种生产活动形式在当时相当有争议，但是它们对改革年代里乡（镇）企业的运营有着巨大的影响。

改革：政策调整和工业扩张

很难说清楚江苏是什么时候开始改革的，这场改革一直持续到今天。在“文化大革命”的十年里（1966~1976），工农业总产值的年增长率达到了9.6%（见表4.1）。虽然“文化大革命”持续了10年，但是江苏省内严重的混乱只发生在1967年、1971年和1976年的一个很短时期里，而且也没有扩散到全省范围去。根据一份官方的报告，在省内14个主要城市中，有4个发生了混乱；在68个县里，有6个发生了混乱（Liu et al.，1989：134）。另外，“文革”对农村地区没有造成严重的影响。正如之前提及的，在公社化运动之后，集体所有制在农村地区占据了主导地位。地方官员和农民都没有卷入“文革”中，因为农村单位基本上是自给自足的。从1968年到1974年，农业总产值的年均增长率达到了4.6%（见表4.1）。虽然谷物产量是头等大事，但是农副产品的产量也在增加。农业的发展，为轻工业尤其是为乡镇企业的发展提供了丰富的原材料。1975年，农村地区提供的原材料的产值达到了94亿元，大约是轻工业总产值的76.8%。同年，农业生产贡献了省内总收入的50%以上（Liu et al.，1989：135）。

毛泽东发动“文革”的一个主要目标，是要反对官僚主义。江苏省的“文革”参与者，逐渐把主要目标对准了大型国有企业和高级官员，而小规模企业的领导人，尤其是集体所有制企业的领导人，没有感觉到太大的政治压力。由于大多数企业都是小规模的，“文革”对他们没有造成太大影响。例如，全省只有360家企业的工人人数超过了1000名，大约只占企业总数的1.1%（Liu et al.，1989：135）。“文革”期间，小规模企业和集体所有制企业的增长率和经济效率，都要比国有企业来得高。另外，高层机关的官僚机构受到了“红卫兵”的攻击，而农村地区的生产队领导则可以专注于发展经济和开建新工厂。在“文革”期间，尤其是在“文革”后期，乡镇工业有着发展的巨大动力。

在后毛泽东时代的改革开始之后，经济和政治大调整开始了。省内的调整战略是相当多样的，总的来说，省政府可以站在一个务实的立场上来实施适合省的政策。

在农村地区，江苏没有如浙江一般发展出民营经济（见本书下一章）。省政府优先发展的是集体所有制企业。由于集体所有制企业在江苏占据主导地位，所以在1979年以前，安徽省和四川省发起的家庭联产承包责任制没有盲目地在江苏推广。从1979年到1980年，江苏省政府在5.6万千个生产队中推行了合同制，并将其作为一项实验，它们占省内所有生产队总数的约13.1%。但是在这个时期里，实际上只有37%的生产队真正实施了这个制度。因此，政府改变了它的农业改革战略。在1981~1982年期间，家庭联产承包责任制在贫困地区开始实施，这些地区大多数在苏北；而集体合同制则在富裕的地区实施，这些地区大多数在苏南。直到1982年，82%的生产队持续活跃着，并推行了不同形式的集体合同制（Liu et al.，1989：148）。

对于乡镇工业，重点则放在了改革领导层上。1984年，原无锡县堰桥乡（今惠山区堰桥街道）实施了一项大胆的改革：在该乡的企业内部实行“一包三改”。 在这一制度下，以厂长（经理）为主的经营承包制和其他三项措施一起有效地实施，即：改干部的上级任免制为合同选聘制，改工人的政府分配制为合同制，改工人的固定工资制为浮动工资制。这一制度安排在省内得到了认可和实施（江苏省经济体制改革委员会，1988）。

重要的是，省政府没有把苏南模式运用到苏北去。在20世纪80年代早期，苏北的地方官员尝试推行苏南模式，但是没有产生积极的经济效果。因此，省政府鼓励苏北13个县的地方官员探索恰当的模式，同时在投资、金融和税收领域给予这些地区优惠的政策。和苏南模式不同，集体所有制在苏北占据了主要地位，正如在“耿车模式”中体现的那样。苏北的所有制更加复杂，在这里，民营经济和合作社占据了主导地位，而集体所有制（乡和村的所有制）也占据了一部分比例（Hu，1988：123）。

在城镇地区，省政府把经济管理制度的改革作为一个重要的政治议程来对待。1953年后，江苏省实施了地级市政府和专区行署共存的制度。这两种政府组织没有紧密的关系，它们有着各自的分管领域。从1971年到1983年，江苏省共有7个地级市政府和7个专区行署。原则上，市政府负责管理工业发展，而专区行署则负责农业发展。1982年5月，省政府召开了农村工作会议，呼吁改革这个制度。在1983年早期，主要的省领导人，例如储江和他们的同事，前往辽宁省和浙江省，搜寻有关“市管县”的信息。省政府制定了一个方案，试图将“市管县”制度运用到江苏省。这个方案得到了中央的批准，同时这个制度开始实施。1985年，全省被划分为11个地级市，40个市辖区和2052个乡（镇）（275个镇加上1777个乡），并以新的方式将它们联系在一起。

省政府和下级机关对这个制度寄予厚望，希望它能够为协调城乡经济发展提供组织条件。省政府通过不同的政策来鼓励劳动力的流动和工业的整合。因此，在城市的帮助下，农村地区能够满足以下领域的不同需求：工业、技术、通讯、交通运输、教育和信息。无数农村和城市的企业集团创建起来了。例如，截至1988年，常州市组织起了80个企业集团，包括了450家城乡企业，占全市企业总数的约75%。在市管县制度之下，组织起了多种多样的市场。到1988年，又创建起了60个大型工农产品交易市场和超过3000个的专业市场。城乡工业整合的好处，也为省领导人努力建设乡（镇）提供了动力。乡（镇）的发展，减轻了市政府在农村人口就业问题上的负担。从1984年到1988年，乡（镇）吸收了农村剩余劳动力的70%。另一方面，乡（镇）工业也为市政府做出了巨大的贡献。在同时期里，这个城市70%的工业总产值是由乡（镇）工业创造的（江苏省经济体制改革委员会，1988：46~50）。

宏观经济管理制度也发生了改变。20世纪50年代以后，江苏省实施了一种独特的工业管理制度。在这项制度里，省政府并不直接管理企业，而市政府和县政府则积极地参与工业建设。这个制度对全省的工业结构有着重要的影响。市政府和专区行署有动力去发展非国有工业企业，因为它们可以从这个领域中获得收益。结果，国有领域在省内从来没有占据过主导地位。在工业改革的初期，只有1%的工业企业是国有的。剩下的要么是城市集体所有制，要么是乡镇企业。这个结构保护了省内的工业，使其免于“文革”的混乱所造成的破坏。但是这个结构也限制了政府在发展战略上的选择。集体所有制因此成为一个主要的工业领域，即使在改革进行了差不多快20年后还是如此，而民营领域只是很小的一部分。

改革开始之后，省政府将工业管理“下放”到下级政府部门。1984年，34家省的企业被转交给了市政府进行管理。省政府也减少了它的指令性计划，并鼓励让市场来影响企业的生产。1985年，60项指令性指标中的三分之二被取消了。据报道，到1985年，所有工业产品的半数是由市场在调节（ibid.：156）。

同时，省政府调整了它和下级政府的财政关系，从而为下级政府发展经济提供了动力。一项财政合同制度开始推行。市政府和县政府可以有独立的收入来源，从而能够将其用在地方项目上。市和县的收入提高得十分显著，从1982年的4亿元增加到了1985年的13亿元（Liu et al.，1989：613）。更重要的是，乡（镇）政府被允许创建它们自己相对独立的财政机构。由于省内乡（镇）企业快速地发展，在1985年，省政府决定在各项试验的基础上创建乡（镇）财政制度。直到1985年底，占全省所有乡（镇）85.3%的一共1571个乡（镇）政府拥有了它们自己的财政体系（ibid.：614）。

在改革开始之后，发展重点从重工业变成了轻工业。毛泽东主义的发展战略，是鼓励各省发展出一个自给自足的工业体系。为了和这个战略相一致，在改革前，江苏省政府不得不将重点放在重工业上。例如，1978年，重工业产值是1949年的229倍，相比之下，同一时期里，轻工业的产值只是1949年的13.3倍（江苏省统计局，1990：95）。在调整时期（1979~1983），政府引导很大一部分投资流向了轻工业领域。对轻工业的投资，从1979年占总比例的9.2%增加到1983年的15.3%，而同一时期里，对重工业的投资比例则从47.7%下降到38.9%（Liu et al.，1989：145）。同时，在重工业领域内进行了结构调整。许多发展的重点放在了能够支持轻工业发展的领域上。调整非常成功。从1979年到1983年，轻工业产值增加了100%，而同一时期里，重工业产值只增加了52.3%（ibid.）

省政府对市场发展的战略也在改变。经济改革意味着政府将不会干涉经济活动，因而让市场来配置企业的产品。但这并不必定意味着政府部门与市场发展没有关系。事实上，由于市场的缺失，政府部门的一个主要任务就是进行市场开发。在组织这样一个市场上，江苏省政府相当成功。在改革初期，省政府提出了一个“内联外引”的战略。1984年，主要的省领导人访问了广东省和福建省，他们发现，这两个省的政府扮演了重要的角色，它们致力于创造优惠的条件以吸收华侨资本和外国资本，并促进市场的形成。1986年，顾秀莲省长参观了温州（浙江省），她总结认为：政府部门不能袖手旁观，而应该积极地参与创造市场（1987）。江苏省生产所需的原材料十分短缺，即使在改革前，该省还得从别的省“进口”一部分这样的原材料。随着改革的进行，横向合作（内联）成为省政府的一项重要政治议程。直到1985年，江苏省和其他省份固定的1600家工业材料基地形成了紧密联系。生产用的原材料的一大部分输入了江苏省。在第七个五年计划时期，江苏省和其他28个省有着3500个经济合作项目（Liu et al.，1989：159）。根据1987年的统计数据，江苏省分别输入了1861吨的煤和188.7吨的钢铁，占这两种原料工业耗费总量的49.1%和42.7%。同时，江苏也“出口”了它工业产品中的很大一部分。那一年，全国市场上工业总产品的将近7%来自江苏省（国家统计局，1989：43）。

此外，省内的对外贸易也得到了优惠的政策。1984年，中央政府决定开放江苏的两个主要城市（南通和连云港）进行对外贸易。同一年，省政府建议开放另外三个主要城市（无锡、苏州和常州），这个建议在1985年获得了中央的批准。同时，省政府将对外贸易的决策权“下放”给下级政府部门和企业。后者现在可以保留外汇所得的一部分，直接和外国商人进行谈判，并从事配额限制之上的出口。此外，这些开放城市能够以更低的价格获得生产所需的原材料和必要的投资贷款。因此，这就提供给了地方政府部门组织和发展对外贸易的动力。在第六个五年计划期间，江苏引进了500个技术项目，出口从1981年的8.5亿元增加到了1985年的15.5亿元，实现了13.3%的年均增长率（Liu et al.，1989：161）

发展政策的调整为江苏经济的快速增长作出了贡献。在经济改革的第一个十年里（1979~1989），江苏的年均国民生产总值（GNP）达到了10.8%，省的收入增长达到了6.6%（江苏省统计局，1990：59，320）。

改革的最初十年，为第二个十年里该省经济的真正起飞奠定了坚实的制度基础。虽然在20世纪90年代，江苏实现了更快的经济发展，但是如果没有80年代的改革，要在第二个十年里实现这样的快速增长将会是非常困难的。这些重要的改革可以总结为四个方面。

首先，农村的乡（镇）企业和城市的轻工业是发展的重中之重。这二者相互支持，加强了经济增长的势头。其次，省政府重建了城乡政府之间的组织联系，以此尝试协调这两个区域内的经济活动。考虑到政府部门在促进江苏经济发展中所扮演的重要角色，重建组织联系在该省的经济起飞中就显得十分关键。再次，通过进一步下放财政权给下级政府，省政府调整了不同政府部门之间的经济利益分配，并因此为发展提供了更多的动力。最后，在政府和企业的关系上，省政府采取了一种务实的态度。改革要求政府机关和企业脱开关系，不过省政府没有强迫政府机关这样做。事实上，城乡的工业结构使得政府不可能将其自身和经济事务联系在一起。省政府之所以这样做，不仅是因为现存的工业结构，而且还因为省政府相信，政府在经济事务中必须成为一个积极参与者。所有上述提到的政策调整，都使得下级政府扮演了企业管理者的角色。

1. 中华人民共和国成立之初并没有江苏省的建制。1949年江苏全境解放之后，中央政府在这片土地上分设苏南、苏北行政公署，以及华东行政区直辖的南京市，现在的江苏省所辖地理区域当时分别归属这3个省级行政区。1952年11月，中央批准恢复江苏省建制，撤销苏北、苏南两个行署，并将山东、安徽省原为江苏旧辖的地区，划回江苏省属。前述两署一市合并，江苏省人民政府成立，并同时创建在地域上交叉重叠的地级市政府和专区（地区）公署，二者共存。1983年调整区划时，地市合并，取消“专区”（地区）或并入地级市，或将一些“专区”（地区）提升为地级市，“专区”（地区）才在江苏完成历史使命。——译者注

2. “耿车模式”是江苏省宿迁县耿车乡在中国不发达的农业地区发展乡（镇）企业，并取得了成功的一种模式。80年代，“耿车模式”响彻大江南北，与“温州模式”、“泉州模式”、“苏南模式”并称中国区域经济发展的样板。——译者注

财政改革，改变投资模式和工业结构

财政改革和改变地方上的动力

自从中华人民共和国成立以来，江苏省从来没有财政赤字，它能够将其收入的绝大部分交给中央政府（见表4.2）。从1949年到1985年，江苏省上缴了692.7亿元给中央，约占这段时期里该省总收入的59.8%。从1978~1985年，江苏省还上缴了额外的71亿元，约占该省总收入的约60%（Liu et al.，1989：595~596）。1989年，江苏省创造了124亿元的收入，约占全国收入的4.4%（江苏省国家统计局，1990：29）。由于对中央的预算做出了巨大贡献，和其他发达省份相比，江苏省面临着沉重的收入负担。例如，1988年，江苏省的收入为115亿元，在所有省份中排名第三。但是江苏省给予中央的贡献排名第二（仅次于上海）。大致来说，江苏省和广东省有相似规模的GNP，但是在20世纪80年代，江苏上缴的收入大约是广东的4倍。江苏的一个主要城市无锡，和广州的一个主要城市佛山有着相似规模的经济。但是，无锡上缴的收入是佛山的15倍，和广东省的总上缴量相等。江苏的另外一个城市镇江，其上缴的收入规模几乎和山东全省（不包括青岛在内）一样（经济效益考察组，1990）。

江苏的财政改革从1977年开始，这一年，省领导人向中央政府提出了改革的一揽子建议，建议陈述道：在改革中国的经济管理上，江苏省应该走得更远（中共江苏省委，1977）。11月，两位主要的国家领导人余秋里和谷牧主持召开了一个特别会议，江苏省计划局的领导和来自第一机械工业部、财政部以及国家物资储备局的领导参加了会议。会议讨论了一揽子改革计划，在经济计划、物资分配和财政管理上，它将给江苏省更多的余地，并决定从1977年起，江苏省开始实施一种新的财政制度：“固定比例包干。”

这个新制度被认为给予了江苏省更大的财政自主权。在决定江苏省收入上缴的基数问题上，采取的方法不是中央和江苏一年一度地在财政问题上谈判，而是在一定时期内将分享的份额比率固定化。因此，随着收入的日益增加，江苏省分享的那部分收入也在不断提高。另外，中央政府不再对各省发出指令性的财政计划。相反，在总开支计划里，省级官员可以决定特定的开支种类的花销水平。但是省政府的预算计划必须与中央政策相一致，而且中央政府仍然有权批准省的预算和总决算。一旦分享的比率固定下来，江苏省就必须平衡它自己的预算。根据这个新制度，在1977年，江苏省将上缴其总收入的58%，保留剩下的42%。在1978~1980年这段时期里，上缴的比率数是57%，而保留的是43%。1978年，中央政府提供财政和原材料援助给原先分配给江苏的项目。从那年开始，江苏省上缴了总收入的61%，保留了另外的39%（Zhou，1988：653~654；Zuo & Song，1988：456~457）。

类似的，1977年，省政府向下级的市政府、县政府和乡（镇）政府推行了一项固定比例合同制度。1982年，省政府调整了它的财政政策，调整之后，下级政府可以更多地保留他们增加的收入。各项实验也在进行。1979年后，常州市政府保留了工商业利润的3%，而之前它们是要转交给省政府的。1980年，市政府被允许保留20%的折旧基金。1983年后，市政府可以保留另外30%的折旧基金，这在之前是要上交给中央政府的。同年，市政府向中央政府建议，以每三年为一个时期，由常州实施“增量合同”制度。这个建议得到了中央的批准，常州成为经济改革的一个模式（Zhou，1984：672~680）。1985年，南京市推行了一个类似的实验。所有这些改革，都为这些市政府和上级政府带来了更多的利益。省政府将它们合法化，因为这些改革能够为地方政府提供更多的动力来发展它们的地方经济，这反过来又增加了政府收入的来源。中央政府也是如此。

更重要的是，这样的财政改革也运用到了基层政府组织，例如乡（镇）政府。随着农村中工农业的快速发展，乡（镇）（以前的公社）积累了大量的财富，乡（镇）政府很快就被允许创建正式的财政体系。到1985年底，省内所有乡（镇）的85.3%拥有正式的财政体系。相应的，南京政府甚至创建起了一个区级的财政体系，在产生和增加政府收入上，它相当成功。由于从日益增加的收入中获益，基层政府就有动力来促进经济发展。1985年，乡（镇）政府积累的收入，是它们被分配到的110.9%，相比前一年，这个数量增加了24.5%。此外，这个制度为乡（镇）政府提供了财政条件，用来提高当地的教育、住房、保健和其他福利设施。这些努力，反过来又提供了社会稳定的一个来源。

总的来说，新的财政安排为地方官员提供了巨大的动力来发展地方经济。根据两位地方经济官员的说法，这个制度扮演了以下几种功能：首先，新的安排使得省能够创建它自己相对独立的财政体系，并孕育出它自己的能力，来因地制宜地制定和实施一项经济增长计划。其次，在某种程度上，它使地方预算的限制力更加强硬，因而在中央和省之间以及省政府和下级政府之间，减少了在投资和原材料分配上的谈判，因为新的制度将各级政府之间的关系制度化了。最后，就工业部门之间和各省之间的横向经济合作而言，这个新制度为这种横向合作提供了财政条件（Yu & Zhu，1987）。

那么，政府官员如何应对企业管理者呢？政府对待企业就好像它们的上级政府对待它们一样。在国有企业和集体所有制企业里，推行了各种管理责任或合同制度，并且企业管理者被赋予了更大的财政权；企业创建了许多小的核算单位，并且“分灶制”也被运用到它们身上；报酬或奖金与个人的表现相联系。直到1984年，省内的国有企业中，足足有70%实施了这些改革（Liu et al.，1989：155~156）。1987年，企业合同制度在省内广泛地推行。在总计1966家国有企业中，有1730家企业，或总数的87.9%，实施了这样一个制度。

地方增长的动力和投资模式的变化

财政放权增加了省政府的能力，用来为投资和地方经济发展积累资本。投资政策反映了地方政府干涉地方工业结构的意图。检视地方的投资行为，使我们能够观察到：省政府是否偏离了中央政府有关工业政策的优先考虑。

随着经济改革的进行，省的预算收入不断地提高，从1978年的62亿元增加到了1989年的124亿元（江苏省统计局，1990：320）。银行系统改革提高了省政府增加储蓄和贷款的能力，自从改革以来，储蓄和贷款就在快速增长。从1979年到1989年之间，银行存款增加了8倍以上，同一时期里，居民储蓄总量（城市和农村地区）从16.7亿元增加到了332亿元（江苏省统计局，1990：322~323）。

此外，财政放权赋予了省政府在投资决策上更大的自主权。预算收入和银行储蓄稳步增长，引起了省内投资的快速增长。在国有企业上的固定资产投资从1985年代80亿元增加到了1990年的将近135亿元，同一时期里，在集体所有制企业上的固定资产投资从60亿元增加到了75亿元。具体详情参看表4.3。

省是否偏离了中央政府的优先考虑呢？当我们转而检视财政和金融收入用到何处时，这个问题变得复杂了。总的来说，省政府努力保持投资政策与中央政府的政策相一致。正如在表4.4中展示的，农业投资大幅度减少了，从1980年占总量的8%减少到了1990年的3%；轻工业和重工业的投资没有很大的变化，在同一时期里，轻工业从占总量的26%减少到了21%，重工业从占总量的58%增加到了59%。交通运输和邮电通讯的投资快速地增加，从1980年的8%增加到1990年的17%。

省政府尝试将更多的预算投资放在例如能源和交通这样的重点领域，但是在整个20世纪80年代，预算外的投资大部分都投向了有利可图的领域，例如加工工业，并且数额还在增加，这就使得对前者的投资黯然失色。例如，根据1987年中央政府的计划，江苏可以进行107.5亿元的固定数额投资；这些投资当中，86.9亿元投在了国有企业上，20.8亿元投在了城市集体所有制企业上。但是，事实上，在国有企业上的投资达到了117.5亿元，在城市集体所有制企业上达到了28.4亿元，分别高出了国家份额26%和27.6%（江苏省统计局，1988：232）。逐渐增加的投资数量，尤其是预算外的投资，主要是由于如下事实：以前不在省政府控制下的财政资源，现在可以为下级政府和国有企业所用了。企业的一个主要投资来源是银行系统，银行系统通常和地方政府部门有着紧密的关系。一份官方的陈述写道：

江苏省内出现的每一例比例失衡的发展，主要是由于固定资产投资的扩张造成的。每一次经济调整，首先都必须控制和减少固定资产投资的规模。建设银行江苏省分行管理着省内固定投资的规模，而管理不善通常会给国家经济带来巨大的损失（Liu et al.，1989：629）。

确实，省政府面临着两难处境。一方面，发展有利可图的领域，能够用更少的投资获得更快的回报，从而有着一股强烈的投资冲动。财政负担也要求政府去投资短期项目。另一方面，长远发展则要求政府在长期项目上进行投资，例如交通运输、信息通讯和能源。

投资政策的改变，引起了江苏省工业结构相当大的变化。在20世纪60年代之前，农业占有主导地位。1964年，农业产值占总产值的47.5%，而工业产值占总产值的26.8%。工业产值在“大跃进”期间增加了一次，但是之后就下降了。从1964年到1972年，农业发展相当稳定，但是由于集体所有制企业的快速发展，尤其是乡镇企业发展迅速，所以在“文化大革命”的后期里，工业产值在1972年第一次超过了农业产值。在1972年后，农业总产值的比例持续地下降，从1972年的38.3%下降到了1989年的26.4%。另一方面，在同一时期里，工业总产值快速地增加，从39.2%增加到了53.4%（江苏省统计局，1990：62~63）。

后毛泽东时代，江苏省工业结构的特点，首先是以轻工业或加工工业为主导。1985年，工业总产值的85%以上来自于加工工业。其次，集体所有制企业在加工工业中占据了主导地位。直到20世纪80年代末，所有工业企业的90%以上是集体所有制企业，工业总产值的55%以上是由集体所有制企业创造的。第三，小规模企业占据主导地位。江苏省有大约46900家小规模企业，占所有工业企业的大约98%。这些企业生产了所有工业企业产值的68%（Li，1990）。

这个工业结构，对经济发展和政治稳定具有重要的影响。江苏的劳动力很充裕，但是自然资源很匮乏。人口压力一直是政府决策中的主要顾虑。20世纪70年代末以后，大量的农村劳动力转移到了工业。1989年，在乡镇企业中有660万登记注册的农村劳动力，是省内所有农村劳动力的四分之一。此外，一部分农村劳动力进入了城市。城镇居民从1978年的730万增加到了1989年的1370万（Shao，1991）。加工工业的快速发展是导致剩余农村劳动力增加的一个重要原因，因为农业变得更有效率了。

虽然加工工业吸收了一大部分农村剩余劳动力，并为政治稳定创造了良好的条件，但是它也为省政府调整工业政策带来了困难。加工工业的快速发展，加剧了工业原材料的供需矛盾。1987年，工业总增长实现了年增长率23.8%，但是煤炭、交通运输、电力、钢铁和水泥只分别增长了2.8%、4%、14.2%、13.3%和14.7%。大约三分之一的工业生产能力没有被完全利用（Yi，1990：35）。

此外，乡镇企业的快速扩张引发了来自不同群体间的多方面批评。集体所有制企业的快速发展拿走了国有企业的关键原材料。由于集体所有制企业中的农村劳动力要比国有企业的更廉价（尤其是农村集体所有制企业），因此，前者的产品比后者的更富有竞争力。同时，因为消费者的巨大需求，集体所有制企业对产品进行了选择，并做出了质量要求，因而它生产的产品在20世纪80年代获得了丰厚的利润。集体所有制企业吸收了大量的农村剩余劳动力，推动了省内的工业进程。然而，集体所有制企业快速的扩张导致了低下的经济效率；由于它们的产品十分受欢迎，集体所有制企业不愿意使用新技术，更不用说对新技术的开放进行投资了。

虽然在邓小平时代改革的起步阶段，江苏的产品利润丰厚，但是广东和福建很快就对它发起了严峻的挑战。广东和福建比江苏对外开放得更早，并且分别从它们的近邻香港和台湾引进了先进的技术。它们的产品在市场上变得极富竞争力，迅速地侵占了原来由江苏和上海产品所占领的市场。和改革之初相比，20世纪80年代末，江苏的多种盈利指数急剧下滑（见表4.5）。

全国性的工业扩张，把江苏省置于一个弱势地位。江苏不能够再像从前一样轻松地获得原材料，因为每个省都能够加工它自己的原材料以获得利润。因此，江苏省不得不为它工业所需的原材料支付更高的价格。更严重的是，江苏产品的市场占有率减少了，因为其他的省份扩大了它们的市场（见表4.6）。“进口”和“出口”的比例，从1978年的1∶1.09减少到1986年的1∶1.02。

为出口导向型发展战略而努力

出口导向政策的启动

改革派领导人的一个主要目标，就是要创建一个开放的经济体。改革初期，在中国的南方创建了四个经济特区，在这之后，改革派领导人考虑在中国沿海地区开放更多的城市，以把中国融入到国际经济中去。早在1981年4月，国务院就发出了一个建议，建议中国的东西部地区进行对话。这一建议认为，中国的经济发展是非常不平衡的，中国的东部地区经济相对发达，而西部地区的经济则比较落后；因此，中国必须创建一个长期的经济发展战略，考虑不同地区之间的劳动分工，以实现经济的快速增长。11月，国务院召开了一个会议，9个省的地方领导人参加了这次会议。这次会议建议，每个省利用自己的比较优势，在国家经济建设中扮演一个重要的角色。

在1984年早期，邓小平参观了中国南部的经济特区，呼吁中国进一步发展国际经济。从1984年3月26日到4月6日之间，中共中央书记处和国务院在北京召开了一个联合会议，来自天津、上海、大连、烟台、青岛、宁波、温州和北海的地方领导人参加了这次会议。来自四个经济特区的地方领导人强调，他们在发展国际贸易中的主要经验是：中央政府将处理国际贸易的金融权力下放给地方，使得地方领导人获得更大的自主权和动力来追求发展。邓小平给予了经济特区积极的评价，呼吁在国际贸易领域进一步下放金融权力。时任中共中央总书记的胡耀邦认为，上海、江苏和其他沿海省份有许多的优势，地方领导人应该考虑如何充分利用这些优势。他接着要求他们解放思想，鼓起勇气去发展他们的地方经济。赵紫阳建议，沿海地区的地方领导人要到经济特区去，向他们取取经，用以加速他们自己的发展。会上形成了许多重要的政策。在发展国际贸易的决策上，沿海地区得到了巨大的自主权。中央政府决定在这些地方实行优惠的财政和投资政策（《当代中国的经济管理》编辑部，1987：534~535）。

1984年，国务院派出一个调查组到长江三角洲和珠江三角洲地区。考察组成员和地方政府广泛地讨论了如何能够加快这些地区的经济增长。在调查之后，调查组提出了一份报告，题为《有关沿海地区经济发展的一些问题》，建议首先开放长江三角洲和珠江三角洲，然后是辽东半岛和胶东半岛，这样一来，就能在国家的海岸线上整合起一个开放的经济区。这个建议得到了赵紫阳的支持，并将它推荐给了邓小平。邓小平作出了积极的回应，并建议相关领导人去研究如何完成这项工作（Wang et al.，1989：563）。

在邓小平建议的基础上，1985年1月，国务院召开了一个会议，讨论制定和实施有关地区开放的政策。会议为长三角的发展推荐了一种主要的发展战略。这个三角洲包括了上海地区和江苏省、浙江省内所有的重要城市。这个得到建议的战略是：“出口换汇，通过引进技术来提高经济和技术水平，进而增加出口”。（ibid.：493）

王建是国家计划委员会的一位经济官员，同时还是党的十三大报告的起草参与者之一，1987年，他提出了“国际大循环理论”。王建强烈建议中国向其他东亚经济体学习，采用一种出口导向型的发展战略。根据他的建议，政府必须通过发展劳动密集型产业，来引导大量的农村剩余劳动力流向国际循环。在中国，无论是经济上还是政治上，日益增加的农村剩余劳动力都是一个严重的问题。一方面，劳动密集型企业可以吸收大量的剩余劳动力；另一方面，还可以赚取更多的外汇。对中国的经济发展来说，外汇的获取是很重要的。政府可以使用外汇，来获得重工业发展所必需的资本和技术，并由此提高中国工业化的总体水平（Liu & Wang，1988；Wang et al.，1989：495~503）。

在党的十三大上，王建的建议得到了一些主要领导人的支持，其中包括了邓小平和赵紫阳。邓小平强调，中国不能再失去这样一个机会，领导人应该有勇气去实施这样一个战略（Wang et al.，1989：505）。在邓小平的建议提出之后，中央采取了许多措施。1988年1月，国务院下属的上海经济区规划办公室在上海举办了一次会议，建议珠江三角洲模式应该进入上海。3月，国务院召开了一次工作会议，讨论如何实施沿海地区的发展战略。地方领导人，尤其是广东、山东和上海的领导人，回应说他们将会努力实施这样一个战略（ibid.：506）。

没有地方领导人的合作，尤其是各省领导人的合作，任何发展战略都只不过是一纸空文。中央领导人启动了一个出口导向型的发展战略，但是实施这样一个战略则是各级领导人的任务。为了给地方领导人提供动力来发展中国的国际经济，改革派领导人将国际贸易政策权下放，省领导也被赋予了更大的决策权。就政治方面而言，在新的政策之下，各省可以从增加的出口中获得比以前更多的利润。但是，在对外贸易上的表现，地方之间差异很大。珠江三角洲的对外贸易比长江三角洲发展得快很多。《开放报》1986年的一份报告得出结论：“长江三角洲的工业基础或者技术和管理水平，都比珠江三角洲的要高很多。但是，在过去这些年里，就出口产值、利用外资和引进国外技术这些经济表现而言，珠江三角洲要比长江三角洲做得更好”。（引自：Zhao，et al.，1989：21）

从1987年11月到1988年1月，中共中央总书记赵紫阳走访了长江三角洲，尝试在各省领导之间就实施中央的出口导向型发展战略达成一种共识。赵紫阳和江苏、浙江的主要地方领导人举行了一系列的座谈会，以进一步确保各省在发展对外贸易上的合作。赵紫阳呼吁地方领导人抓住各种机会，加快这一地区的对外贸易。赵紫阳还提出了具体的措施。第一，发展劳动密集型产业。和其他地区相比，这个地区拥有丰富的高质量劳动力，地方领导人必须利用这个优势。第二，三角洲必须提出“两头在外”的战略，即：从国外获得原材料，并在国外创建市场。第三，地方政府需要将重点放在发展不同的企业上，用以吸收尽可能多的外资。企业可以由外国商人单独创建和管理。这些企业也可以是合资经营。此外，地方领导人可以邀请外国商人根据他们的经验来管理中国的企业，这样一来，经济效益就有希望得到提高。赵紫阳特别强调了江苏和浙江的乡镇企业在发展对外贸易中的作用，因为和国有企业相比，乡镇企业或集体所有制企业非常具有竞争力。地方领导人应该为乡镇企业提供强大的动力，让他们充分扮演好自己的角色（新华社，1988）。

江苏省对中央倡议的反应

江苏在国际贸易领域的进步并非没有遇到困难。1984年，中央政府允许南通、连云港、苏州、无锡和常州成为开放城市。1987年，江苏省对外贸易额达到20亿美元，年增长率达到了23.4%。这个数字是1978年的大约4倍。但是和江苏的经济发展水平相比，这个表现就显得差强人意。1986年，江苏生产了全国产值的8.37%，全部GNP的8.54%，全国工业产值的11%（排名第一）。但是江苏省只拥有全国出口量的6.35%（排名第五），以及仅仅151家的合资企业和外资企业，只占全国总数的2%。从1981年到1985年，江苏省实现了在全国产值中13.7%的年均增长率，全国工农业总产值的15.3%，但是占对外贸易的比例只有仅仅12.2%，而在其他许多地区，对外贸易在各项增长中遥遥领先。1986年，该省的出口合计只有广东的一半。江苏的外贸商品采购是工农业总产值的5.1%，相比之下，广东是13.4%，辽宁是7.4%，山东是6.6%。同年，三个城市（苏州、无锡和常州）的外贸商品采购大约是工农业总产值的5.6%，而这三个城市是江苏最发达的地区，相比之下，上海市郊的县城是12.3%，浙江的嘉兴和湖州地区是7%（Zhao，et al.，1989：20~21）。

在20世纪80年代，江苏对外贸易的水平相对较低，其中一个重要原因，就是江苏的产品在国内市场上利润丰厚。一个相对坚实的工业基础为江苏创造了一个良好的条件，使得江苏和其他省份相比处在一个优势地位上。但是在20世纪80年代中期以后，如何能够加速发展江苏的对外贸易，成为不同群体之间的一个热门话题。由于未能实施有效的政策来促进江苏的对外贸易，省政府受到了批评。

根据一个考察组的结论，各种原因导致了对外贸易的这种情况。首先，领导人的心态不够开放，领导人没有意识到发展对外贸易对省内总体经济的进步具有重要性。相比之下，广东省和福建省的领导人在外贸的快速增长中扮演了重要的角色，他们充分利用了优惠的政策。但是江苏的领导人没有同样很好地利用中央政府的优惠政策。其次，领导人没有努力去改革江苏的外贸体制，这个体制依旧太集权。广东的成功，是由于两个原因：放权和政企分离。放权为地方单位和企业提供了寻求外贸增长的动机，消除政府干预则给企业更大的决策自主权（ibid.：21~22）。

因为没有调整江苏的工业政策，并因此导致了江苏产品竞争力的下降（甚至是在国内市场上），省政府受到了批评。政府被要求实施新的有效政策来打开对外贸易的发展势头。江苏省社会科学院院长薛家骥认为，和广东还有福建相比，由于江苏省有一个沉重的财政负担，所以该省没有太多的财政资源来投资外贸领域；因此，江苏省应该利用外资来发展对外贸易。中央政府虽然提出，外资应该保持在政府控制外汇总量的20%~25%之内，但是江苏省的领导人不应该被这个规定所限制。江苏还应该发展对外直接投资（FDI），因为FDI使得江苏省能够像其他省份那样，充分利用好，甚至超量地利用中央政府的优惠政策（Xue，1988）。

仔细解读江苏省关于对外贸易的政策，我们会发现它展现了江苏省政府致力于推动对外贸易。然而，省政府不是全能的。政府的行为受到了省内现存的工业结构和其他重要因素的严重制约。正如之前提到的，省内的工业围绕着不同的加工工业组织起来，加工工业从其他省份“进口”了很大一部分的原材料，而且还把它的产品“出口”到其他省份。到20世纪80年代中期，江苏省“进口”了大约60%的原材料，“出口”了60%的产品。一份政府报告强烈建议，如果江苏省忽视了其产品在国内市场上的进一步发展，而只是为了追求一个纯粹的出口导向型发展战略，那么它将对江苏省的经济造成负面的影响。所以，政府必须小心翼翼地推行出口导向型战略（江苏省统计局，1989）。

省政府确实推行了不同的措施来促进外贸的快速增长。在20世纪80年代中期以后，许多有效的方法用于加快江苏省对外贸易的发展脚步。各级政府创建了许多专门的办公室来处理与外贸有关的事务。增加出口量成为政府的一个主要目标。每年年初，政府就会提出一个必须要实现的具体目标。经济表现成为省领导评价下级政府官员政绩的主要标准。省政府对开放领域实施了政策性倾斜，因为：

如果在开放领域和非开放领域，不存在政策差别的话，那么实际上就没有所谓的开放政策了……国家给开放领域布置了不同的任务和要求，国家当然也就需要对他们进行政策倾斜。当给开放领域分配计划、制定政策、分配财政和材料资源以及安排大学生和干部培训时，政府部门需要给予开放领域更多的优先照顾。需要为它们创造一个全面的优惠条件，用来帮助它们加快它们（在发展对外贸易上）的脚步。（中共江苏省委，江苏省人民政府，1986a）

此外，省政府鼓励主要的城市创建它们自己的国际贸易公司分部，并将决策权下放给这些公司。1986年，政府将国际贸易决定权授予苏州、无锡、常州、南通和连云港这五个主要城市的公司分部。政府允许这些公司和外国合作伙伴创建直接的贸易关系，从事直接的出口贸易，并决定几乎所有主要方面的产品。虽然这些公司形式上仍属于国有企业的类别，但是和其他国有企业相比，它们在决策上拥有更大的自主权（江苏省人民政府，1986a）。这个规定后来逐渐在省内拓展到大多数城市。

然而，放权并不意味着政府将自身和外贸经济隔离开来。相反，政府尝试使它的政策贯彻到基层的国际贸易生产单位中。各级政府部门致力于协调国际贸易公司和生产单位之间的关系。鼓励贸易公司全力支持生产单位，包括开发新产品、引入新技术，从事技术升级、提供关于国际市场的信息、建议产品进行可靠的调整，等等（中共江苏省委，江苏省人民政府，1986b）。

政府为生产单位制订了非常详细的财政计划，用于为它们提供更大的动力来发展国际贸易。例如，1986年的一项政府规定显示，以1985年的成就为基础，在这个基础以内，生产单位可以从每一美元中保留3分钱；而在这个基础之外，它们可以从每一美元中保留20分钱。新成立的企业可以从它们的对外贸易中获得更多的利润（江苏省人民政府，1986b，1986c）。

省政府还派出由主要省领导担任团长的考察团去广东省和福建省，考察这些省份是如何促进对外贸易的。从这些考察中，江苏的政府官员意识到，没有广东省和福建省政府为外资企业创造的优惠环境，国外资本就不会进入到这些省份。因此，江苏省人民政府制定了各种条例，在这些条例之下，外资企业享有各种特殊权力（江苏省人民政府，1986d，1986e，1986f）。在分配原材料和资金资源时，省政府给予外资企业高度的优先权。地方政府部门被要求不要给外资企业分派和其他企业一样重的负担。

20世纪80年代中期以后，江苏在国际贸易上的经济表现令人印象深刻。对外贸易的国内总购买力从1985年的53.1亿元增加到了1989年的136.2亿元。江苏省的直接出口从1985年的1558.51亿美元增加到1989年的2441.11亿美元（江苏省统计局，1990：305，308）。

1. 有关中国国际贸易决策权的下放，参见钟朋荣（1990：135~160）。

政府企业家化和乡镇企业

20世纪90年代中期之前，江苏省乡镇企业快速发展的动力是什么？市场化改革为江苏省提供了这样的动力吗？集体所有制能否像民营或个体所有制那样，为发展提供动力？笔者已经检视了政府在发展政策上的持续调整，现在笔者将转向乡镇企业这一部分。通过研究这个部分，笔者将展示：在发展省内的乡镇企业上，地方自主权如何使得政府能够扮演企业家的角色。

后毛泽东时代乡镇企业快速的发展步伐，深深根植于中华人民共和国成立以后该省的历史之中。由于之前存在的坚实基础，乡镇企业在20世纪70年代获得了强大的发展势头。但是，乡镇企业的结构也限制了改革派领导人在这个领域调整发展战略的选择。正如在表4.7中显示的，1970年，乡镇集体所有制企业生产了乡镇企业总产值的大约55.5%。1988年，这个百分比没有多大变化（52.9%）。所以，要完整地理解后毛泽东时代乡镇企业的发展，以及政府在这个过程中所扮演的角色，要求我们观察江苏省乡镇企业的历史。

江苏省乡镇企业的第一次短暂繁荣发生在“大跃进”时期（1958~1959）。毛泽东渴望赶超西方发达国家，因而呼吁中国农村快速的工业化。在江苏省，直到1958年底，共创建了3.9万家公社企业。1984年，在废除了中国农村的公社制度之后，之前的公社企业被重新命名为“乡镇企业”，生产队企业被重新命名为“村办企业”。在这些企业中，有大约110万农民工，占农村总劳动力的大约2.28%。在工业产值中，公社企业创造了148万元，占该省当年工业总产值的大约17%。但是这一繁荣只持续了很短的一段时间。1960年9月，中央领导人打开了一个调整时期。调整之后，只剩下了841家公社企业，它们仅仅生产了乡镇企业中340万元的产值（Mo & Liu，1990：899~900）。

在三年经济调整（1963~1965）过后，乡镇企业再次获得了发展的势头。无数的城市工人被政府送到农村地区，但他们对农村工作并不熟悉。为了支持他们，地方领导人默许他们开建新的企业或恢复被上级政府所禁止的企业。由于乡镇企业的利润丰厚，许多地方领导人实际上在鼓励乡镇企业的发展。到1965年,农村部门生产了3.2亿元的工业产值。但是这一次，大多数乡镇企业是为生产队所拥有，而不是公社（ibid.：900）。另外，生产队企业的崛起，并不是像之前那样由政府打开的运动引发，而是由地方领导人的物质激励所引发的。更重要的是，生产队企业现在是以“市场”为导向的。这意味着它们的活动已经在国家的计划之外了，企业需要根据“市场”的供需关系调整它们的产品。

乡镇企业另一次真正的繁荣，出现在20世纪70年代早期。1970年，时任国务院总理的周恩来主持召开了北方地区农业会议。会上要求要快速发展农业机械化。会议鼓励各省开建新的企业来制造农业工具。这次会议对江苏工业的状况有着重要的影响。江苏省业已相对发达的乡镇企业因而获得了合法性，并且获得了进一步的发展势头，正如在表4.7中显示的。

重要的是，即使是在后毛泽东时代的改革开始之前很久的时间里，省的领导人和下级政府部门在有关乡镇企业发展的决策上，已经拥有了更大的自主权。巨大的自主权使得领导人能够调整发展战略，使其与地方实际情形相适宜，而非机械地跟随中央领导人的命令。在20世纪70年代早期，省领导人调整了集体所有制制度。政府清楚地明确了公社企业和生产队企业分属于两种不同形式的所有制。公社领导不能给生产队企业下命令，后者享有相对独立的决策权。事实上，随着乡镇企业很明确地被当成农业大类来对待，在某种程度上发生了去公社化现象。公社成员有同等的权利进入工业领域。企业和企业成员，以及其他的公社或生产队成员，能够得到很大一部分利润。此外，因为大部分乡镇企业都在国家计划制度之外，所以它们必须严重依赖于市场以获取原材料并卖出它们的产品。另外，乡镇企业不能够从国家计划内获得财政支持，必须自己来筹集资金。这些资金筹集制度的形成，增强了省的能力，用以开建更多新企业并在此之后促进该省更快的发展。

由于这些变化，乡镇工业在20世纪70年代中期聚集了发展势头。乡镇工业的年增长率在1976年、1977年和1978年分别达到了36.84%、47.67%和54.22%。1978年，江苏的乡镇企业生产了全国乡镇工业总产值的16.6%。乡镇工业的快速发展，为城市工人和被送到农村地区的失业和失学的年轻人创造了大量的就业机会。1978年，乡镇企业雇佣了249万农村工人，相比之下，在国有企业和城市集体所有制企业中则雇佣了277万人（ibid.：902）。

在20世纪70年代末全国性的改革开始之后，乡镇工业领域发生了多少变化呢？在这一时期里，乡镇工业十分繁荣（见表4.7）。然而，由于大多数乡镇企业中的集体所有制企业没有能够得到改变，以及政府频繁地干预企业事务，省政府遭到了批评。尽管省政府在调整乡镇工业的发展政策中受到了不同制度因素的限制，但它的政策是非常灵活而务实的，并因此有效地推动了乡镇工业的快速发展。

在20世纪80年代，江苏省没有像浙江省一样发展出如此多的民营企业。集体所有制在江苏占据了主导地位，但是这种所有制形式根植于省内之前存在的乡镇企业制度的演进过程中。和其他省份相比，江苏省的乡镇企业起飞得较早。各种因素使得改变集体所有制变得很困难。改革开放前的政治体制不允许农村地区的民营领域发展。在20世纪60年代早期，许多所有制形式，例如家庭承包制，在全国内短暂的出现过，但是很快就由于中央高度的政治压力而消失了。在领导人眼中，只有集体所有制才有发展的合法性。此外，在乡镇工业发展的早期阶段存在着严重的资金问题。乡镇工业缺少国家的投资，迫使公社和生产队严重依赖于公社和生产队成员为乡镇企业筹措资金。基于这些资金之上的企业所有制相当复杂。企业不属于国家，不属于地方政府部门，也不属于企业管理者，而是属于全体企业成员。但是由于这些企业的规模很小，所以依然为管理者和企业成员提供了动力。在改革开始之后，随着企业所有权和管理权的分离，乡镇企业引入了各种承包制度，集体所有制在这些乡镇企业中依然十分有效。事实上，集体所有制扩张了。在苏州地区，乡（镇）集体所有制企业的收入，从1978年占农村总收入的26.95%，增加到了1986年的41.59%，而生产队集体所有制企业的收入，在同期内从41.61%减少到了15.83%（见表4.8）。合资企业和民营企业则保持不变。但是，强调如下这一点十分重要：省政府也鼓励其他非集体所有制企业的发展，例如联户企业和民营企业。表4.8展示了苏州市政府辖下地区的所有制结构的发展。

和苏南地区相比，联户企业和民营企业在苏北快速地发展。苏北在开始改革时，没有发达的乡镇企业。这个地区也比苏南更贫困。例如，在提出“耿车模式”的耿车镇，人均收入在1978年是41元（宿迁市人民政府经济研究中心，1988：80）。在20世纪80年代早期，苏北的一些地方尝试使用苏南的模式来推动经济发展。但是这些尝试大多数没有成功。耿车的地方政府因而转向其他的许多模式。地方领导人走访了浙江省和山东省，从它们的发展中汲取经验。最终，以户为中心的多种所有制结构在耿车镇发展起来。一共有乡、村、联户、户四个不同层次的所有制结构。1986年，镇上总劳动力的19.9%在乡镇企业中（集体所有制）；5.3%在联户企业中（私人所有制）；74.8%在户属企业（私人所有制）。同年，在耿车境内，乡（镇）企业生产了工业总产值的29.5%；村中企生产了15.2%；联户企业生产了16.9%；户属企业生产了38.4%。户属企业还提供了该镇最大份额的收入贡献，在这一年里大约是64%（Hu，1988：123）。这种非常灵活的多种所有制制度，被苏北的许多地方所采用。

事实上，政府企业家化是乡镇工业快速发展的一个主要动力源。考虑到资本主义在改革初期并不合法，那么省政府是否会以一种务实的态度来对待乡镇工业，就变得非常重要。在1976年到1978年之间，乡镇工业属于社会主义还是属于资本主义，存在着很大的争议。面对着大量相互碰撞的意识形态冲突，省政府非常地务实。在这段时期，政府召开了许多会议，各级政府官员参加了这些会议，并将乡镇工业对省内经济的重要性正当化了。省政府推行了许多条例，用以促进乡镇工业的发展（Tao，1988）。

乡镇企业家和小规模企业面临的主要瓶颈之一是资金的获得，它们需要利用这些资金来开始运营和扩张。政府扮演的一个主要角色，就是采取各种措施来为乡镇工业提供财力资源上的支持。但是政府在乡镇工业上投资的主要目标是要从这个领域中获利。没有收益上的回报，投资就不可能长久持续下去。问题在于，政府如何调整它的财政政策，以及这些政策是否能够促进经济增长，并同时增加政府的收入。

在江苏省，对乡镇工业实施了多项的税收改革，用来为地方领导人和企业管理者发展地方经济提供动力，并同时增加政府的收入。1977年，在中央政府关于农村地区的总方针基础之上，省政府决定减少农民的负担，以尝试为发展地方经济提供动力。除了生产烟、酒和纺织品的企业外，新建的乡镇企业被免除了两年的增值税和营业税。1979年，对这类企业的免税期增加到了3年。同时，国务院发出规定，为农业提供服务的那些乡镇企业，可以免除增值税和营业税。这些政策对乡镇工业的扩张有着重要的影响。例如在苏州地区，企业数量从1976年的10663家增加到了1980年的14837家；同期，工业总产值从9.21亿元增加到了35.1亿元；企业利润从1.72亿元增加到了

7.73亿元（ibid.：165）。

1981年和1982年，国务院再三地调整它对乡镇企业的财政政策，因为中央政府在这两年内经受了严重的赤字。结果，许多免税的形式不再给予乡镇企业。相反，税率还提高了。江苏的乡镇工业迅速地减少。乡镇工业产值的增长率从1980年的44.30%减少到了1981年的14.05%，以及1982年的6.72%（见表4.7）。面对困难，省政府重点关注调整乡镇工业的结构。除了中央的总方针之外，省政府对它的乡镇企业实施了一些特殊的税收政策。对在运营中有资金困难的那些企业免除或减少税收（ibid.：167）。这些领域的经济增长逐渐恢复了。

省政府和下级政府部门也和地方银行进行频繁的谈判，并要求它们给乡镇企业贷款，这些企业在政府官员看来是可以盈利的。银行在中国依然是一个不独立的实体。各级政府官员对银行有着很大的权力，尤其是对农村信用合作社。由于银行存款严重依赖于地方经济的发展，所以地方银行愿意给乡镇企业贷款。例如，1970年，在张家港地区，银行开始发行小部分的贷款给乡镇企业。从1980年开始，银行贷款迅速地增加。1980年，银行借给乡镇企业3100万元，是这个地区总流动资本的大约24.2%。这个数字在1985年增加到1.92亿元，到1988年增加到了5.12亿元，分别占该地区乡镇企业总流动资本的34.4%和48.7%（张家港市委党史地方志办公室，1990：83）。另外，正如省内其他的许多地方一样，1981年以后，地方政府负责从银行和其他许多地方部门为乡镇企业借钱。地方政府也鼓励企业通过各种渠道去汇集它们需要的资金来源。许多形式的家庭金融合作创建起来了，并吸纳了该地区很大一部分资金资源。最后，地方官员在吸收外资上十分积极。直到1988年，40家乡镇企业共吸收了1400万美元（ibid.：84）。

组织市场

中国的改革是以市场为导向的，但是市场的发展在不同的环境下采取了不同的路径。由于在改革的初期阶段缺乏一个完整的市场，因此，政府在创造这样一个市场上的角色就变得十分重要。在面对不断变化的环境时，江苏省政府非常有效地调整了领导者的结构。在乡镇企业发展的早期阶段，大量的地方党委书记像企业管理者一样被任命。之后，那些擅长于金融管理的，被任命为企业管理者；因为随着乡镇工业的发展和企业规模的扩大，企业的金融变得复杂了。改革开始以后，地方政府转而重点关注那些对市场有广泛了解的官员，以及掌握有关乡镇企业管理的专门知识的官员。

在苏州地区，市政府在1982年开始调整乡镇企业领导者的结构。直到1985年，1936家企业领导者被更换。在263家企业中，1077位企业领导者中的147位被强制退休，210位新的领导者被任命。根据一项对1140位企业领导者的调查，在调整之后，他们的平均年龄是33.8岁；他们中74.3%的人接受过中学或中学以上程度的教育（他们中25%的人接受过高中教育）（ibid.：84）。对苏州一个发达地区9个镇的领导人进行的一次调查显示，从1984年到1986年，168位主要领导人被强制退休，主要是出于以下原因：①年龄太大，不适合继续担任领导职务（102位）；②没有大的成就（46位）；③贪污腐败（20位）。大多数新任命的主要领导人都更加年轻。在这9个镇的领导人中，35.1%的主要领导人在39岁以下；46%在40岁到49岁之间；只有19%在50岁以上。另外，他们拥有更高的受教育背景或专门的技能。在他们当中，39%的人擅长工业管理；32%的人擅长农副业管理；剩下的人则有着不同的行政经验（Lu，1986）。

江苏乡镇工业的发展中，原材料的供应是一大难题。因为乡镇工业在国家计划之外，乡镇企业不能够从国家获得原材料。它们必须严重依赖于市场。但是，一个统一的市场在中国还没有形成；所以乡镇企业要从这样一个“市场”上获得原材料，存在着许多困难。在邓小平时代的改革之前，其他省的乡镇工业并不发达，所以江苏省的乡镇企业能够通过各种“市场”渠道得到原材料。20世纪70年代末，正如之前在江苏扩展开来那样，乡镇工业在全国范围内扩展开来。原材料供应和企业的巨大需求之间的紧张关系因此急剧增加。

乡镇工业快速增长的一个主要原因是：地方政府扮演了企业家和市场组织者的角色。许多措施被用来减缓供需矛盾。首先，省政府利用不同的条例，来促进省内不同企业之间以及省内外组织之间的横向经济合作。例如，从1983年到1985年，苏州地区和20个省以及34个企业集团的经济组织创建了各种经济关系。在常熟地区，3400家企业中的1500家和上海的企业拥有经济合作。在无锡市，直到1985年底，3520家乡镇企业和其他的企业、研究中心、普通高等院校创建起了经济关系。通过这些关系，该市创造了超过1000种的新产品，创建了350个原材料和能源基地，以及14个企业集团，拥有252位正式员工和500位非正式员工（Tao，1988：90~91）。

一个相当完整的市场由此创造出来，并为江苏省所用。这个市场，或者更具体地说，经济网络，包含了5种形式的横向经济合作：（1）这个地区的企业之间的合作（例如：苏州和无锡地区）；（2）和省内其他企业的合作；（3）和上海的经济组织的合作；（4）和其他省份的经济组织的合作；以及（5）和海外的外国经济组织的合作，包括那些在香港的外国经济组织和在中国南方经济特区的外国经济组织。例如，1986年，在昆山县有303个经济合作项目。在这些项目当中，91个项目（大约30%）属于第一种类型的合作；10个项目（大约3.3%）属于第二种；187个项目（大约61.7%）属于第三种；12个项目（大约4%）属于第四种；3个项目（大约1%）属于第五种（ibid.：99）。

正如在之前论述的，1983年，省政府向中央提出了一个新的行政管理体制：“市管县”制度。这个建议得到批准之后，省政府在全省范围内推行了这项制度。这个制度的一个主要目标，就是促进特定地区的横向经济合作。每一个市政府都被赋予权力，来协调它下辖各县内的经济活动，尤其是在城市和农村地区之间的经济活动。这个新制度为经济合作的崛起提供了动力。例如，在1985~1987年间，苏州地区出现了844家经济合资企业，1328家企业加入了这些合资企业中。在它们当中，62.6%是乡镇企业，8%是县企业，29.4%是城市企业（ibid.：100）。

全省统一市场的形成非常顺利。苏南的两个经济圈，即：（1）南京、镇江和南通，以及（2）苏州、无锡和常州，以它们联合的经济行为而着名。省政府也尝试整合苏南和苏北的市场。为了达成这个目标，江苏省提出了南北经济合作的战略，也实施了许多措施（江苏省人民政府，1986g）。

江苏省和上海市的经济组织之间的合作，对乡镇企业来说是最重要的。地理、传统、人际网和许多其他因素，决定了这两个毗邻的行政区域之间的合作是高度可靠的。根据一项调查，苏南地区超过60%的经济合作是和上海发生的。在无锡地区，1985年中的1233个合作项目总数里，大约60%是发生在无锡和上海之间。同年在苏州，总合作项目（11320项）的63.2%是和上海发生的。在三个县里（常熟、昆山和太仓），它们和上海之间的合作项目分别达到它们总数的67.6%、72.8%和76.8%（Tao，1988：100）。

和其他省份的合作也很重要，尤其是和内陆省份。因为江苏的企业可以从中得到大量的原材料。例如，直到20世纪80年代中期，无锡市在中国内陆地区创建了350个原材料和能源基地。从1983年到1985年，该市从内陆省份获得了价值约为23亿元的原材料（ibid.）。最后，江苏和经济特区或海外经济组织之间创建了各种合作。这种合作的一个主要目标，是为江苏的产品寻找一个可以获利的市场。数量日益增加的江苏产品，现在通过经济合作在国际市场上销售。

省政府也创建了贸易中心，通过这些中心，江苏省获得并大量销售它的产品。例如，1985年，创建了苏州原材料贸易中心。这个中心拥有各种先进的现代设施，并成为了一个重要的场所，在这里，乡镇企业一方面可以展示和销售它们的产品，另一方面可以获得它们所需的原材料。例如，从1986年的1月到6月，这个中心发起了66个商品交易会，吸引了别的省份无数的企业前来。

此外，江苏的地方政府创建了专门的政府部门，例如“协调办公室”——经济委员会和乡镇企业管理局，来负责为乡镇企业获得原材料。这些部门努力和富含能源和原材料的地区创建关系。从1983年到1985年，通过政府的努力，苏州地区获得了价值10亿元的原材料，无锡地区获得了价值11亿元的原材料。通过政府的渠道，昆山县14个乡镇企业获得了它们77%的钢铁、69%的水泥和62%的砖，这些物品在当时都是无法从市场上得到的（ibid.：121）。

地方政府也尝试创建人际网络，这些人际网络和校友会很相似，并追随着中国长期以来的同乡会传统。这样的协会通常成为乡镇企业原材料供应的一个重要来源。一份地方志记录道：

1973年后，每一位公社和生产队干部、企业工人和其他社区成员被要求提供在其他地区工作的人的信息，例如他们的亲戚、朋友、同事、同学，以及任何其他他们认识的人。公社和生产队官员、企业党委书记、经理，以及销售人员前去拜访他们，请求他们支持（江苏的）乡镇企业。从1978年以后，地方干部邀请他们来走访他们出生的地方，在节假日里举办茶话会并和他们研讨。地方干部还通过写信的方式，来表达地方人民的感激之情，并请求他们支持乡镇企业。在1986年和1987年，所有的乡（镇）进行了一项调查，然后明确了这些人的大多数都在什么地方工作，并举办同乡会。大新镇、南沙镇和三个其他镇政府在上海和北京举办了同乡会。在同乡会上，他们讨论了如何发展生产项目，如何为江苏获得资金和原材料等等（张家港市委党史地方志办公室，1990：77~78）。

全国性市场的缺失，也使得乡镇企业产品的流动变得困难。乡镇企业并不在国家的计划之下；所以正如在乡镇企业改革的初始阶段那样，大多数的乡镇企业产品必须在“市场”上出售。表4.9展示了张家港地区乡镇企业的总体市场结构，张家港地区是江苏省的发达地区之一。这一地区大多数的农村产品都在市场上销售。

在1978年之前，市场营销并不是江苏省乡镇工业面临的一个主要问题。由于乡镇工业的规模很小，乡镇产品还没有多到连当地都消化不了的地步。另外，同时，乡镇工业的一个主要目标是为农业提供服务。这个地区的农业相对发达，为乡镇企业的产品创造了大量的需求。结果，市场因此而变得十分区域性。在改革之后，这样的状况不复存在。在改革的初期阶段，江苏的乡镇工业快速发展。农村产品的很大一部分流向了外部地区。但是，随着全国性乡镇工业的快速发展，以及农村改革的开始（它导致了产品的激增），江苏的乡镇工业面临着严峻的挑战。许多乡镇企业无法按照需求来安排它们的产品，因为缺乏市场信息。

由于缺失一个真正的市场，地方政府的干预就变得重要了。地方政府采取了各种措施，在当地为乡镇企业的产品创造一个市场。正如刚刚提到的，横向经济合作和贸易中心的创建，为乡镇企业提供了一个市场，乡镇企业不仅能够从这个市场上获得原材料和能源，还能销售它们的产品。地方政府也鼓励企业在全国范围内去创建各种信息网络。乡镇企业自身或地方政府直接设立了众多的市场来搜集工业信息。然后，地方政府根据市场信息，调整它们对乡镇企业的工业政策。例如，无锡的乡镇工业最初主要生产农业机械。1982年，地方政府在它们搜集到的信息基础上，预见到纺织工业将更有利润。因此，地方政府通过命令的方式，“调整”了当地105家主要的乡镇企业。结果，330种新的产品创造了出来。这个调整事实上增加了乡镇企业的盈利能力和经济效率（Tao，1988：123）。

财政政策也成为一种重要的手段，地方政府利用财政政策，来为企业管理者提供强大的动力去创造市场。通过贷款给那些产品在市场上十分畅销的企业，金融组织表现得十分积极，例如地方银行和农村信用合作社，它们鼓励乡镇企业调整其产品。地方政府也经常为过剩的产品发布规定。

江苏省的地方官员不仅是市场组织者，他们自己还经常变成推销员。地方政府频繁地组成各种贸易团队，在全国范围内行走。根据一份地方志的阐述：

1981年，乡镇产品的营销变得困难起来……县政府（沙洲县，后来被命名为张家港市）组织了商业、工业、物资、乡镇集体所有制企业和其他部门去销售乡镇企业的产品。1983年，乡镇企业产品销售率达到了80.7%……1986年5月，县长沈澍东和商业局长组织了沙洲县横向经济参访团，这是一个交易集团，周游了中国南部4个省的10个城市和32个县，行程达5000公里……这个团展出了这些地方的684种乡镇企业产品，卖出了价值1165万元的产品。在县长的领导下，乡（镇）和村干部紧随其后。整个县因此开始了一个产品销售运动（张家港市委党史地方志办公室，1990：82）。

当向企业管理者问道：“是什么导致了你的企业获得了成功？”他们的回答分布如表4.10所示，这个表格是在1989年江苏省1376项乡镇企业报告基础上得出的。我们可以看到，大多数企业将成功的重点因素放在了提高产品质量、市场开发、合同制度以及合格的领导人。在他们看来，在他们的成功过程中，计划制定、企业内部的产权和经济法规并不重要。

1. 陶友之主编：《苏南模式与致富之道》，上海：上海社会科学出版社，1988年，第151页。

小结

在“行为联邦制”结构中，省政府获得了更大的自主权。江苏省的领导人如何回应经济放权，成为观察该省是否能够与中央政府合作的一个试金石。正如在本章中讨论的，江苏省的领导人并没有利用他们的自主权来极大地偏离中央政策。中央和江苏省之间达成了合作。然而，这并不意味着江苏省必须死板地按照中央的政策。事实上，“行为联邦制”的目标，一方面正是要给省留出余地，使其能够灵活地实施中央政策；另一方面则是要因地制宜地形成地方上的政策。

事实上，省领导人如何能够与中央合作，严重地受限于地方上的情况。对中央而言，以市场为导向的改革，从其本质来说，要求政府从商业中撤出，让单个企业在市场中竞争。但是由于缺乏一个完整的市场，在创造一个市场的问题上，政府事实上就变得很必要。当然，政府对经济事务的干预，是受到了现存的经济制度的影响。在江苏省，政府在促进经济发展和为江苏的产品创造市场上，都扮演了一个重要的角色。由于各级政府能够从地方经济发展中获得很大的利益，因此他们扮演了企业家的角色：为企业获得原材料和能源；提供企业所需的资金资源；并为企业的产品创造市场。

为了有效地制定和实施政策，省领导人决策的特点是实用主义。在20世纪80年代的江苏省，集体所有制依然占据主导地位，这个制度在为地方官员提供动力和促进经济增长上，非常有效。随着政府间放权的进行，各级政府部门之间的产权界定也相当明晰了。通过一些相对制度化的契约制度，各级政府都和上一级政府有着联系。在一个特定的契约制度内，订约人（政府官员和企业管理者）在决策上有最大的自主权。和大多数其他省份相比，江苏省有着更重的财政负担，这一直被认为是该省经济增长的障碍，因为财政负担导致了投资资金的短缺（经济效益考察团，1990）。但是随着政府间放权的进行，政府在省内的经济事务上不再拥有强制性权力。省政府进一步将经济权力下放到下级政府部门。由于治理的规模很小，省政府在协调它辖区内的经济发展上非常成功。

在调整国际贸易的工业政策上，省政府也和中央政府进行合作。调整国际贸易政策的困难来自于：因为江苏省坚实的工业基础，它的产品在国内市场上利润丰厚。省政府必须能够提供更大的动力，促使下级政府部门或企业发展国际贸易。国际贸易的产品必须比国内的更加能够获得利润。省政府在动员发展国际贸易产品上的努力，不得不说是非常成功的。在20世纪80年代中期以后，江苏省的国际贸易繁荣起来。此外，像国际贸易非常发达的广东省和福建省一样，江苏省政府通过向它们学习，做出了巨大的努力来为外资企业创造优惠的环境。省政府给省内的外资企业或合资企业大量的特殊优惠政策。在吸引外国商人和华侨的资金上，这些努力十分有效。

第一个十年的发展表明，省政府的发展战略是非常有效的，在应对各种所有制形式上，政府表现得非常务实。正如在苏北的案例中表明的那样，民营企业的发展也得到了鼓励。各级政府经常派出地方官员和企业管理者去其他省份访问，例如浙江省和广东省，这些地方的民营经济通常占据主导地位。20世纪80年代中期，在顾秀莲省长率团参观了温州的民营经济之后，她呼吁江苏省向温州学习如何发展民营经济。根据她的讲话，民营经济在促进经济增长上有许多优势；与集体所有制企业为个人提供的动力相比，民营经济为个人提供的动力更多；在民营领域里的个人的动力，要比在集体所有制里的个人的动力更加强烈（Gu，1986）。但是，省领导人要在集体所有制中引进变化，也不是一件容易的事。一个制度一旦成型，它就会为了它自己的生存而斗争。20世纪80年代江苏领导人的角色，并不是要实施任何激烈的改革，而是要实施务实的政策来促进地方的发展。然而，当集体所有制在促进地方发展上逐渐变得低效时，就有必要变革这个制度。在接下来的十年里，省政府成功地将该省转型为中国的一个制造中心。这种转型的发生，再一次没有受到来自中央政府的太多干预。

第五章  中央政府、地方政府和地方社会：政府间放权下的浙江

本书上一章已经说明，在制定并实施地方的改革政策以促进经济发展上，江苏省政府扮演了企业家的角色。企业家角色意味着省领导人可以不必严格地遵循中央的政策；相反，它意味着地方领导人可以采用一种务实的方式来制定地方发展战略。中国的“行为联邦制”结构，就为地方政府的企业家化提供了这样一个制度环境。在这样一个结构中存在着互惠，因为中央允许各省在一定程度上偏离中央的政策，而各省也不会偏离中央政策太远。这二者能够或明或暗地进行合作以实现经济增长的目标，双方都认同这一目标，且双方都能够从中获益。

本章将继续检视：浙江省政府如何通过调整发展战略，尤其是通过出口导向型政策以及通过保护民营部门，来扮演企业家的角色去促进地方的经济增长。和江苏省相似，在政府间放权的整个年代里，浙江省政府继续调整它的发展战略来满足不断变化的环境。但是，浙江面临的情况与江苏有很大的不同。本章将展示，浙江省政府是如何根据当地的具体情况，来制定并实施它的改革政策的；通过把这些地方政策合法化，浙江省和中央又是如何以一种互惠的方式进行互动的。

在促进民营部门的发展上，浙江被认为是中国的一个独特模式。与任何一个省份相比，浙江在发展民营部门上都非常成功。但是，在改革的初期阶段，民营部门不具有合法性，因此，发展民营部门并不是一项轻松的任务。通过检视温州模式是如何生存下来的，我们可以看到中央和地方社会是如何以一种互惠的方式互动的。温州的传统是偏好私人所有制。很大程度上，这个传统决定了地方政府的发展政策选择。但是，在地方政府提出这样一种战略时，上述事实并不意味着地方政府不重要。它也不意味着中央会接受一个在地方上形成的民营经济模式。另外，政府对民营部门的偏好，并不意味着政府不再干涉地方的经济活动，并让一个自由放任的制度运行。相反，地方政府参与了经济增长，并通过各种措施，将它们考虑的重点置于个体行为之上。所以，温州的案例提供给我们这样一个例子：温州拥有一个强大民营部门，在不对中央的政策进行很大偏离的情况下，地方政府是如何参与到地方经济的发展中去的。

商业传统及其对现代浙江的影响

在中国古代，浙江就是一个富裕的地方。在统一的秦朝（公元前221~公元前206年）创建以前，浙江处在好几个诸侯国的统治之下。从那时起，浙江的农业和工业，例如制铁和纺织业，在全国范围内都是最发达的地域之一。秦的统一战争对浙江省的农业和工业产生了负面的影响。直到“六朝时期”（公元222~公元589年），浙江省的经济才恢复。在这一时期里，中国北方无数场战争给浙江省带来了大量的移民，因为浙江的秩序没有那么混乱。人口的增加，以及由北方移民带来的农业和工业技术，成为浙江经济发展的强大动力。隋朝（公元589~618年）开凿了京杭大运河，它成为连接中国南北的一个主要运输渠道。造船业也发展起来了，而它反过来又促进了海外商业贸易的快速发展。在唐宋两朝，浙江成为中国最富裕的地区。一些主要的城市，例如宁波、温州和杭州，成为来自日本、韩国、东南亚和阿拉伯国家商人的贸易中心。同时，这些城市也出口大量的农业和工业产品到周边国家去。

在明朝（公元1368~1644年）和清朝（公元1644~1912年），浙江的大部分省界固定下来。在这两个朝代里，中国南部不断地遭到海盗的侵扰，这导致皇帝下达了禁海令，但是经济的发展势头依然存在。农民开始专注于商业和各种手工业。许多早期的现代工厂创建起来了，劳动力市场也涌现出来了。在清朝的早期，浙江有许多大规模的工厂，每个工厂的雇工能够达到3000到4000人（Zhou，1989）。

资本主义的扩张进入中国，为浙江的经济发展提供了一股强大的动力。企业家阶级开始出现。大多数企业家既是买办，又有国内背景（Wang，1989）。由于这个地区的商业传统，外国商人喜欢从浙江居民中招收买办。企业家阶级的崛起，导致了浙江和其他省份现代工业的诞生。1887~1913年间，浙江的商人在浙江创建了32家现代企业，在其他省份创建了45家现代企业。更具体地说，这些企业中的27家是由政府商人创建的，20家是由个体商人创建的，19家是由具有买办背景的人创建的（引自：Zhou，1989：37）。从那以后，现代企业快速地发展。截至1921年，浙江的5个主要城市有128家现代企业，这些城市是杭州、宁波、温州、湖州和绍兴（Zhou，1989：36）。浙江的商人还在浙江和上海创建了许多民间金融机构。这些金融机构在当时非常有效率，而且具有很强的竞争力。

同时，大量的浙江居民出于商业原因移民到国外，尤其是到欧洲国家。根据1935年的一项估计，有超过3.8万名中国商人在欧洲，他们大多数都是从浙江来的。1933年，超过2万名在欧洲的商人是从青田县（在温州）这一个县来的（Zhang，1989：36~37）。对浙江的经济增长来说，侨民是很重要的，因为侨民在国外赚钱以后，通常会回到他们的家乡创业。和其他省份不同，开设新商业的资金在浙江似乎不成问题。更重要的是，一个深深的传统创建起来了：那就是，浙江人民对他们发展他们自己商业的能力信心十足（Fei，1988）。

自1949年新中国成立以来，中央政府发起了一系列的政治和经济运动，以此来加强国家对社会的支配。民营经济成了这些运动最重要的打击目标。但是在浙江省实施它的政策时，中央政府遇到了巨大的阻力。1949年，国有企业（前政府的企业被中华人民共和国政府改造了）只创造了工业总产值的%，而民营部门则创造了94.1%。民营部门还生产了商业售货总值的99.7%（Shang et al.，1989：31）。在创建起一个强大的政治结构之后，中华人民共和国政府实施了多项有效措施来改变所有制结构。表5.1展示了所有制结构的巨大改变。国家控制下的粮食总采购，从1950年的19%增加到了1952年的77%，而国家粮食总销售，在同期内从38%增加到了82%。民营部门迅速地衰落下去。国有企业的数量，则从1949年的83家增加到了1952年的736家；国有企业的雇员从7710名增加到了50265名；国有企业创造的工业产值的比重，在同期内从5%增加到了17%。到1952年，国家还控制了省内的银行系统和对外贸易。

但是，由于民营经济坚实的基础，民营部门在省内的整体经济中继续扮演着重要的角色。1952年底，民营部门生产了省内工业总产值的41%。在农村地区，民营部门占据了主导地位，它生产了农业总产值的99.8%（Shang et al.，1989：40~41）。

在20世纪50年代早期，中华人民共和国政府开始了农业合作化运动。浙江省合作化的步伐进行得相当慢。到1955年，只有30%的家庭加入了农业合作社。由于来自个体户的抵制，地方政府只好频繁地使用强制的政治手段来实施中央的政策。但是这些手段显得毫无效果，因为农民在进行有效的抵制（ibid.：45）。面对强有力的抵制，浙江省政府在1955年中期作出了许多让步。在一年之内，农业合作社从53114家减少到了37507家，加入合作社的家庭从总数的30%减少到了总数的17.8%（ibid.：46）。

浙江省以及一些其他地方对合作化的抵制，导致了中央最高领导人之间发生了一场激烈的争论。负责农业事务的领导人，例如邓子恢认为，这样一种转向是必要的。但是毛泽东批评了浙江省政府在这个问题上的倒退，并建议对合作化实施一项更激进的政策（He et al.，1989：100~101）。到1956年底，据报道，全国范围内大约有99%的农村家庭加入了农业合作社（Shang et al.，1989：47）。但是，浙江省内的抵制愈发地强烈。1956年中期，在县委副书记李云河的保护之下，永嘉县在超过200个农业合作社里推行了家庭承包责任制。这一制度马上传到了永嘉邻县的1000个农业合作社里。李云河写了一份题为《“专管制”和“包产到户”是解决社内主要矛盾的好办法》的专题调查报告，并将它呈送给县、专区和中央政府。省政府给予李云河明确而强有力的支持，并且他的这份报告还在《浙江日报》上发表了（1957年1月27日）。在另外一个重要的地区宁波，这里的合作化步伐进行得非常缓慢，到1956年，所有之前加入农业合作社的家庭，有5%已经从这些组织中退出来了。在1957年早期，所有家庭的20%想要退出。在那些留下来的家庭当中，差不多有半数是富农（He et al.，1989：151）。李云河的报告明确地挑战了在北京的中央主要领导人。1957年7月，家庭承包责任制被强令停止，在省内的农村地区被取代掉了（ibid.：47~48）。这个制度和李云河本人都遭受到了严厉的攻击。

从那以后，省政府的领导人实施了非常激进的政策，尤其是在“大跃进”和“文革”时期。虽然有时候，地方政府的官员建议或允许家庭承包责任制，但是这些官员也受到了来自上层的高度压力。在“大跃进”期间，根据最高领导人的优先考虑，省政府发动了各种群众运动来加速工业化和农业合作化的步伐。从1958年到1960年，基本建设的总投资达到了22亿元，是第一个五年计划期间的大约5倍。同时，重工业被赋予了最重要的地位。在第二个五年计划时期，总投资中的59%以上投向了重工业（Shang et al.，1989：76~77）。这个发展战略并没有为该省带来积极的经济成果。1961年，农业总产值和前一年相比减少了11.4%，工业总产值减少了36.1%（浙江省统计局，1989：22）。

1961年2月，毛泽东走访了浙江省的省会杭州，在这里，省委第一书记江华和其他主要领导人讨论了先前的激进政策带来的严重后果。毛泽东同意在浙江实施温和的政策。因此，一轮新的“专管制”（个人承包责任制）启动了。截至1962年，省内所有家庭中有大约3%实施了这项制度。但是这次行动很快就被认为是在复兴资本主义。新昌县的一位地方官员陈新宇，给中央政府和《人民日报》写了六封信，为家庭承包责任制辩护，并提出了他认为对农村地区实用、并能促进农业增长的政策。可以预料到，陈新宇和他的建议都遭到了来自上层的批判。

“文化大革命”期间，省领导人继续实施他们的激进政策。在1967~1968年间，省内最高领导人之间的政治冲突达到了一个顶峰，并进一步延伸到了下级政府部门。虽然不同的政治派别频繁地发动群众运动来促进经济发展，但是这些运动的一个主要目标都是政治性的，并没有能够提供给地方政府部门和该省的居民真正的动力。在1967年和1968年，工农业总产值和前一年相比，分别减少了4.2%和2.4%（ibid.）。在整个“文化大革命”时期，经济发展很不稳定。1966~1976年间，浙江省国民收入的年增长率是3.4%，相比之下，全国的平均水平是6.1%（浙江省经济研究中心，1986）。据报道，在“文化大革命”期间，浙江省不得不请求中央从其他省份“进口”粮食来解决饥荒，尤其是在1975年（ibid.：113）。

“文化大革命”期间，有两个发展方面的内容需要注意。首先，无数的乡镇企业创建起来了。正如在江苏省那样，这些企业对邓小平时代改革开始之后的乡镇工业发展，有着巨大的影响。其次，和江苏不同，浙江的集体所有制并不成功。即使处在政治高压之下，地下的经济活动依然存在，包括家庭承包责任制的变种、与华侨的非法贸易和小型民营企业，尤其是在温州地区（Sun，1989）。随着政府间放权的进行，所有这些经济活动逐渐公开化了。

1. 青田县在古代隶属处州，中华人民共和国成立后，属温州专区。1963年5月改属丽水地区。2000年7月，丽水撤地设市，青田县隶属丽水市。——译者注

政府间放权下的政策调整

讽刺的是，虽然即使是在“大跃进”和“文化大革命”期间，浙江的地方政府和农民都尝试着实施家庭承包责任制和其他形式的经济活动，但是浙江却没有在中国的改革中引领头筹。一个主要的原因，就是省领导人在“文化大革命”中分裂成了数个派别。当邓小平回归中央领导集体之后，对该省领导人的调整是渐进式的。虽然许多激进派的最高领导人被调离出了省和下级的政府部门，但是不同派系之间的权力斗争依然严重。在早期阶段，他们之间似乎达成了妥协或是权力平衡。然而，主要领导人之间几乎没有形成经济改革的共识。没有一个派别想主动打开改革措施。直到1980年以后，才有更多的具有改革倾向的年轻领导人进入领导层。到那个时候，经济改革，尤其是农村改革，已经在其他省份快速地发展起来了，例如安徽和四川。在浙江省，一份官方报告陈述道：

实施家庭联产承包责任制，是农村地区生产关系的一个根本性变革。农民对它抱有很大的热情，因为农民已经严重地经受了旧制度的磨难。相比之下，我们的大多数干部还没有意识到农村集体所有制经济的深深缺陷，并且他们不能够领导改革和解放思想。因此，从改革开始以来，他们处在一个非常消极的位置（Shang et al.，1989：130）。

从1978年到1980年，一些地方政府部门实行了集体合同制度。生产大队或生产队被分成了许多小组，以每个小组为一个生产单位。这个制度在为农民提供动力上相当有效。1980年9月，中央政府发出关于农村地区改革的规定，这个规定要求在贫穷的地区推行家庭联产承包责任制。但是，浙江省是否应该实施这项改革，省的最高领导人没有能够达成共识。他们中的许多人认为，由于浙江省的集体所有制很发达，浙江省不需要实施个人承包责任制。1981年1月，省政府起草了一个关于个人承包责任制的条例，批评了承包制度本身，以及支持这个制度的地方政府官员。虽然这个条例只在省内最高领导人之间传阅，并且不允许在地方政府部门流传，但是许多地方官员依然感觉到了来自上层的巨大政治压力。他们推动改革的动力因此被限制了（ibid.：131）。

1981年的春天，省内对改革的抵制，遭到了来自中央的改革派政权的批评。邓小平亲自呼吁地方官员要进一步“解放思想”，并让他们和改革保持一致（Deng，1983：275~276）。在北京发生的这些事，鼓舞了浙江省政府内的改革派。1981年4月，省政府召开了一个工作会议，地市级的官员参加了这次会议。保守派受到了抨击，他们中的许多人被迫在会上做自我批评。但是，在富裕地区是否应该实行个人承包责任制，这次会议却没有达成共识。受到省政府内改革力量崛起的鼓舞，地方政府部门的领导人，尤其是专区和县的官员，现在得到了强有力的支持来实施这个制度。改革在省内迅速地传播开来。到1983年底，所有生产大队的90%以上开展了各种形式的承包制（Shang et al.，1989：132）。

从改革派领导人的实用主义态度来看，承包制本身就是多样化的。省内的不同地区推行了不同的政策。和苏南相似，浙江省内一些重要的地区，例如杭州和宁波，有着坚实的集体所有制基础。但是在温州地区，集体所有制根本是无效的。对省政府来说，很难实施任何统一的改革政策。因此，市政府被赋予了巨大的权力来发起和实施那些因地制宜的政策。事实上，地方政策的多样性在促进农业的增长上显得很有效。

在各项实验基础之上，1984年开始了城市地区的改革。中国经济改革的一个主要目标就是应对财政危机。中央政府不得不和省政府谈判，尤其是和那些富裕的省份，例如浙江和江苏，并强加给这些省日益沉重的财政负担。省政府则需要进一步为下级政府部门和企业设立各种财政目标，以此来完成中央的任务。和它的邻省江苏一样，浙江也有一个沉重的财政负担。1965年，浙江省上缴了其预算总收入的63.3%给中央政府，浙江省保留了36.7%。到1980年为止，浙江省持续向中央上缴了自己收入的大约一半（浙江省社会科学院经济研究所，1990）。考虑到省的收入来自于城市地区，在全国性的改革开始之前，省政府在打开城市改革时感受到了巨大的经济和政治压力。

1979年，在74家国有企业和109家集体所有制企业中，省政府实施了一项放权政策。1980年，放权扩大到211家国有企业和337家集体所有制企业。同时，允许集体所有制和民营商业发展。创建了小型的城市市场和贸易公司。放权试验非常有效。1980年，那些进行了这项试验的国有企业，产品产值的年增长率达到了32%，利润的年增长率达到了52.3%，收入贡献的年增长率达到了46.6%，比其他的国有企业高得多（Shang et al.，1989：138）。

受到1980年北京的学生运动影响，据报道，在浙江的一些主要城市，“不合法的”政治活动也出现了。许多地下组织成立起来（ibid.：125）。同时，政府官员内严重的腐败被曝光出来。紧随北京之后，省的领导人要求停止改革，政治稳定而非经济改革成为了头等大事。但是在地方层面上，经济改革从来没有停止过。许多成功的改革，例如，海盐衬衫工厂，鼓舞了省内的改革派领导人。1983年1月，浙江省委召开了一次会议，强调如何将经济改革纳入政府工作议程上来。这次会议得出结论：改革是经济发展和政治稳定的唯一途径。1984年4月，省政府发出两项重要的规定，内容是关于进一步改革城市集体所有制企业，以及给国有企业放权。规定总结了之前的改革经验，并提出了进一步改革的措施（ibid.：141）。事实上，浙江省的改革也鼓舞了中央的改革派领导人。1984年10月，中央政府发布了《中共中央关于经济体制改革的决定》，将各种地方改革合法化，并宣告了全国范围内城市经济改革的到来。

许多措施在1985年得到了实施。首先，小型的集体所有制企业再次成为了发展的重点，民营部门重新创建起来了。相比之下，国营部门的重要性下降了。从1980年到1985年，国营部门的国有企业及其雇员分别增加了67%和65%；在集体所有制部门里的，分别增加了166%和130%；在民营部门里的，分别增加了19倍和24倍；在合资企业里，分别增加了29倍和22倍。1978年，国营部门创造了工业总产值的65%，集体所有制创造了35%。但是在1985年里，国营部门的工业产值比重下降到了36%，集体所有制增加到了59%。剩下的5%是由民营部门和合资部门创造的。

其次，省政府在很大程度上将决策权下放给了个体企业。省的指令性计划规模缩减。1984年，省政府发出规定，对工业产品的指令性计划从149项减少到65项，省的预算拨款转变为银行贷款。1985年，省的计划只覆盖了工业总产值的10%。此外，省政府对企业采取了倾斜性的金融政策，并鼓励它们将重心放在技术创新和长期投资上。所有制结构也发生了变化。小规模的国有企业并入到集体所有制当中去。同时，在企业中实施承包制的管理，大企业被划分为许多小的生产单位，每一个单位都有权制定并实施不同的措施。

省政府还作出巨大的努力来扩大横向经济合作。从历史上看，由于浙江缺少原材料和能源，因此浙江和其他省份有着紧密的经济关系。在毛泽东时代，所有省份都被制止相互发展经济合作。在改革开始以后，原材料和能源的供需矛盾冲突加剧。1979年，省政府创建了两个关键的机构：浙江省经济协作领导小组和浙江省经济协作领导办公室。1982年，这两个机构合并成为浙江省经济协作办公室。这个办公室负责内部和外部的经济协作。到1985年，通过协作办公室，浙江省和28个省份创建了广泛的经济联系。通过这样的横向合作，浙江省“进口”了大量的原材料。原材料供应的紧张因而在很大程度上得到了缓解。例如，在20世纪80年代早期，浙江的地方工业需要大约1000万吨的煤，但是从国家计划内只能获得600万吨。通过和山西省的紧密经济关系，浙江能够在三年内“进口”大约300万吨煤和许多其他原材料。同时，通过和山西、安徽、河南以及其他许多省份创建“合资企业”，浙江省还“出口”了它的产品和技术。通常，浙江为这些省份提供资金来源和技术，而反过来，它们又为浙江省提供了原材料和能源。

1. 从《浙江统计年鉴》（1981年，1986年）计算得出。

财政放权和投资模式的变化

1980年，中央政府实施了一项新的财政制度——“分灶制”。在省政府与市、县政府的关系上，浙江省政府很快实施了这样一个制度。总的来说，这个制度有三个变种。第一，在富裕地区的29个市政府和县政府，实施了一种称为“固定缴纳”的方法。采用这种方法之后，除了生产税、增值税和营业税之外，其他的收入都分配给市政府和县政府，以此作为他们的固定收入。以收支比为基础，下级政府部门可以保留上述以开支为基础的收入的70%，并上缴30%给省政府。但是下级政府部门必须实现其承包的收入贡献的目标，这个目标是通过它们和省政府之间的谈判决定出来的。如果它们不能够实现这个目标，它们就需要使用它们自己的收入来完成省政府在数字上提出的目标。此外，因为三种税（生产税、增值税和营业税）大部分是由市政府和县政府征收的，所以省政府允许它们保留在配额之上的5%~15%，用以为它们提供动力。

第二种方法叫做“协调分配”，它在相对贫困地区的34个市政府和县政府实施。根据这种方法，如果市政府和县政府的总收入低于开支配额，那么它们就可以和省政府分享上述三种税收的收入。从三种税收里征集的收入当中，这些政府还可以保留配额外的5%~15%。

第三种方法叫做“固定补贴”，如果三种税收的总收入和所有其他的收入都不能满足它们的开支，省政府将对市政府和县政府进行补贴。补贴的数额以每年5%~10%的速率增长。这个方法在16个最贫困的市政府和县政府实施。

此外，还创建起了许多基层金融机构，用以保证能够产生社会上的收入。截至1985年，占省内总数大约46%的1507个乡（镇）创建了它们自己的金融机构。

在1983年到1985年之间，省政府和下级政府部门在国有企业实施了“利改税”制度。通过允许企业保留比之前更多的利润，这项制度被认为能够增加企业的动力来提高经济效率。1985年，国有企业保留了它们总利润的33%，相比之下，1980年只有14%。

在刺激省内的经济发展上，财政改革显得十分有效。从1978年到1988年，浙江省的国内生产总值（GDP）翻了一倍，年增长率实现了11.65%；工农业总产值每年增加18.3%；省的出口每年增加41%。可以参见表5.2查看细节。那么，财政改革究竟如何影响了投资模式呢？

从中华人民共和国创建到20世纪70年代末，省内投资的首要重点是在重工业上。在重工业上的投资，从1949年到1952年之间占基本建设总投资的40%，增加到了1971年到1975年之间的86%。相比之下，在轻工业上的投资，在同期里则从60%减少到了14%（Shang et al.，1989：138）。这种投资模式并没有为该省带来高工业增长。从1953年到1976年，浙江的工业年增长率是9.43%，低于全国平均水平的11.12%（Zhu，1990：27）。

1979年以后，轻工业成为优先考虑的对象。1981年，省政府发出了一份文件，题为《关于经济形势和经济发展问题的报告》，它陈述道，浙江省应该发展轻工业而非重工业。旧的以重工业为导向的发展战略遭到了批评，一项新的建议提了出来。省政府呼吁重新重视轻工业，尤其是那些可以在短期内获得回报的领域。重工业必须进行调整，重工业必须为轻工业和农业服务（中共浙江省委，浙江省人民政府，1981）。这个报告得到了中央政府的批准。在轻工业上的总投资逐渐增加，而在重工业上的则减少了。此外，更多的投资被引导到了非国营部门。在国有企业上的固定资产投资，从1978年占总量的53%，减少到了1988年的34%，同一时期里，在集体所有制企业上的固定资产投资，从37%减少到了23%，在民营部门里，则从10%增加到了43%（浙江省社会科学院经济研究所，1990：22）。投资模式的改变，导致了浙江省“国民收入”结构的改变。从1979年到1988年，农业年均增长率是%，工业则是22.2%（ibid.：21）。农业的年增长率只有工业的四分之一。在农业上的投资，从占基础建设总投资的5.7%，减少到了1988年的3.2%。虽然在能源、交通和信息领域的投资也增加了，但是它们的增长率远在工业之下（Shang et al.，1989：21）。

1978年的银行系统改革，进一步支持了省政府的优先考虑。改革之后，要求银行系统成为一个独立的企业，它的决策不应该受到政府官员的严重影响。事实上，银行系统和地方政府的分离是不可能的。在浙江，银行系统考虑的重点和省政府恰好是一致的。银行更愿意投资一些可以在短期内获得利润的项目。银行贷款流向了轻工业和农业原材料领域。更重要的是，随着来自国家预算资金援助的减少，自筹资金在快速地增加。1979年，自筹资金占省内固定资产总投资的大约48%。但是这个数字在1988年增加到了总数的66%（ibid.）。大多数的自筹资金都投向了短期内可以获益的项目，因为它们不在各级政府部门的控制之下。

工业结构的调整导致了农业结构的调整，因为该省的原材料短缺。因此，政府为农民提供动力去生产轻工业用的原材料，农业原材料的价格上升了。例如能源供应、预算投资和人才这样的重点生产要素，都被分配到了原材料部门（Zhu，1990：27）。基于物质激励上的农业政策，引发了农业部门的巨大变化。农产品从1978年占总农业总产值的74%，下降到了1988年的46%，而在同一时期里，副产品急剧地增加，从占总比的3%增加到了28%（Shang et al.，1989：16）。结果，农村工业化的水平提高了。国有企业生产的工业总产值比例，从1978年的61.33%下降到了1988年的31.25%，同一时期里，乡镇企业的比例则从16%增加到了45.77%。从1979年到1988年，国营部门的工业年均增长率是22.2%，乡镇企业是35.7%（浙江省社会科学院经济研究所，1990：20）。

尽管省政府做出了巨大的努力，但是工业机构的改变非常少。工业领域内的增长增加得非常均匀。在浙江的五大主要产业部门中，即机械、纺织、化工、餐饮服务和建筑材料，改变发生得非常少（ibid.：21~22）。

然而，财政改革和投资重点的改变，带来了所有制结构的新发展。国营部门生产的工业总产值比例，从1978年的61.34%，下降到了1988年的31.25%，同一时期里，集体所有制的比例，从38.66%增加到了66.6%。从1979年到1988年，国营部门的年均工业增长率是16%，集体所有制部门是26.9%，乡镇企业是37.7%。在同一时期里，集体所有制企业的年均工业利润增长率是21.2%，相比之下，国营部门是17%（ibid.：23）。

财政改革对省投资行为的影响是相当复杂的。财政改革为省的官员提供了强大的动力来扩张投资的数额。收入增长和地方经济发展之间有着紧密的联系。浙江的快速发展，主要是由于生产要素的大规模投入，尤其是投资。从1978年到1987年，工业部门的收入实现了18.7%的年增长率。根据一项估计，在这个增长率中，有57%的贡献来自于资本投资（ibid.：19）。在财政放权之下，增加收入成为地方政府部门的一个主要的经济和政治目标。对地方官员来说，更多的收入意味着经济和政治的政绩。在改革之后，浙江的收入快速地增加。浙江省的收入，从1978年的27.5亿元，增加到了1988年的85.6亿元，实现了12%的年增长率。截至1988年，只有5个市和县的年收入在1000万元以下，有14个市和县的年收入在1亿元以上（ibid.：24）。一份官方报告陈述道：

逐渐增加的收入，是经济发展的一个重要源泉。但是，（新的财政制度）“分灶制”限制了经济增长。因为这个新制度是一个“集体成员身份”类型的财政承包制度，它为地方政府和官僚机构提供了巨大的热情，通过无限扩张经济规模来寻求它们的利益。这导致了投资饥渴症，反过来又导致了重复和盲目的建设，而且政府不能够控制逐渐扩张的投资规模。同时，每个地区都采用了它自己的政策，表现得像一个独立的组织，将自己和外面的世界分隔开来，避免和其他地区的竞争，以防止自己的资源流出自己的辖地，从而减少了自己的财政收入（ibid.）。

正如在中国的其他许多地方一样，财政放权导致了一次快速的工业扩张，加剧了浙江省原材料的供需紧张。这一紧张关系，反过来又限制了工业的进一步增长，并因此强迫省政府引导更多的资金流向原材料和能源领域以及基础设施建设上。在第六个五年计划时期（1981~1985），省内预算总投资的39%流向了电力、交通和原材料生产领域（浙江省经济计划委员会，1988：241）。1986年，在能源领域上的投资实现了28%的年增长率，交通和通讯领域则达到了54%。事实上，在这些领域中的省预算投资，在接下来的几年内没有继续增加。

投资扩张的一个主要原因，是非国营部门的快速发展，尤其是民营部门。在浙江，国家预算通常没有覆盖集体所有制部门。例如，在集体所有制部门上的固定资产总投资中，只有1%是来自国家预算。贷款总量中，足有35%是来自国内贷款，将近49%是来自自筹资金（浙江省统计局，1989：189）。根据一份官方报告，虽然省政府可以采取措施，例如控制给集体所有制企业的银行贷款，但是由于自筹资金的快速增加，集体所有制部门逐渐变得超出了国家的控制（浙江省社会科学院经济研究所，1990：22）。随着改革的进行，个人或家庭可以获得越来越多的国家预算外资金来源。考虑到民营部门的固定资产投资快速地增加，并且成为贷款总量中最大的一部分，因而投资规模的逐渐扩大也有这个部门一份明显的功劳。一份官方的文件警示说：“自筹资金和私人投资成为了固定资产投资的一个主要来源，（旧的）制度只涉及国家预算投资，已经不能够再适用于应对新的情况了，现在的情况是：有许多的投资者。”（ibid.）

1. 从《浙江年鉴》各年份版本中计算得出。

出口导向型战略的发展

20世纪80年代，浙江省政府的一个雄伟目标就是实现高于全国平均水平的增长率。国际贸易的扩张是这个整体战略的其中一个环节。1986年，政府发出了一份关于发展战略的文件，文件阐述道：“我省在1986年和2000年之间的战略目标，是要实现以下三个目标：（1）发展生产力，促进经济社会的协调发展，实现经济实力的增长率和人民的生活水平高于全国平均水平；（2）发展国际贸易……并将省建设成为国际贸易中心和文明地区；（3）为二十一世纪的高速增长奠定基础。”（浙江省人民政府，1986a：54）

更具体地说，出口导向型战略的内容，是如何将浙江这样一个资源“小省”，转变为一个经济“大省”。1987年，省经济计划委员会经济研究所所长朱家良给省政府提出了一个战略。根据朱家良的建议，如果浙江省依然继续它过去的发展战略，即：国内市场导向性战略，那么它就不能够保持快速的增长率，而出口导向型战略能够提升加工工业的技术水平，因此可以从浙江省输出在市场上具有高度竞争力的产品（Zhu，1987）。

这个建议得到了省政府最高领导人的强有力支持，其中包括了省长薛驹和副省长沈祖伦。在一次会议上的讲话中，沈祖伦在朱家良建议的基础上，提出了浙江省的出口导向型发展战略，他称之为“出口导向贸易新生”。沈祖伦评论道，过去的发展战略只注重国内市场，因而忽视了国际市场。由于国内工业的快速发展，尤其是轻工业的快速发展，不久的将来，浙江省的产品将因此在国内市场上面临严峻的挑战。所以，浙江省需要发展出口导向型战略。此外，这样一种战略将会促进浙江省的劳动密集型产业，并因此将会减少省政府在应对人口增长问题上的负担，以及在原材料供需问题上的紧张。另外，发展这样一种战略，省政府和下级政府部门必须将重点放在提高技术进步上，进而提升加工工业和工业管理的技术水平。同样重要的，还有对外资企业实施倾斜性政策的必要性，用以吸收先进的外国资本和技术（Shen，1987）。

是什么驱使省政府采取这样一种战略？省政府在实施这个战略时，在多大程度上取得了成功？检视这个战略的发展，使我们能够观察省政府是如何回应来自北京的倡议的。

浙江有着开展国际贸易的悠久传统。但是，在毛泽东的发展战略下，强调的是地方的自给自足，省内的国际贸易表现非常糟糕。1955年，浙江省创建了国际贸易局。但是该局很快就变成了一个附属于中央机关的办公室。虽然国际贸易局在1973年重新成立了，但是它仍然严重地依赖于中央机关，并且它的主要任务是完成中央机关给出的目标，主要是征收产品用于国际贸易。

1979年后，省政府在对外贸易上得到了自主权。1979年12月，中央政府允许省政府开放宁波港和杭州作为旅游中心。1984年5月，宁波和温州市被列入了开放城市的名单。1985年2月，中央政府允许嘉兴和湖州市作为长江三角洲的一部分开放地区。1988年3月，国务院同意省政府的建议，在沿海地区开放了37个城市和县。到1988年，浙江省全境44%的地区成为了开放区（浙江省经济协作办公室，1989）。省政府和地方政府部门创建了许多从事国际贸易的机构。但是国际贸易的表现被认为是不成功的。截至1986年，浙江省的出口只占了它国民生产总值（GNP）的10%（Shen，1988）。

对外贸易发展的一个主要制约因素，是国内市场上产品的供需紧张。毛泽东以重工业为导向的发展战略导致了商品的供应不足。虽然从改革以来，轻工业成为了重点，但是需求依然远远超过了产品的供应。通过提高人们的生活水平，改革创造了对产品的大量需求。随着地方经济的快速发展，浙江的银行里的居民储蓄和现金存款快速地增加，从1980年的25.1亿元增加到了1984年的73.7亿元，再到1987年的174.9亿元（浙江省统计局，1989：72）。表5.3揭示了浙江省内人们的购买力和商品供应之间的紧张关系。储蓄的快速增加，主要是由于省内产品的供应不足。在政府看来，这种购买潜力导致了一种担忧，政府害怕供应不足会导致政治不稳定。政府使用非经济措施来限制人们的购买力，通常反过来导致了不满。

此外，出口结构也使得政府出口政策的环境恶化了。在浙江，农副业是主要的出口项目。在改革开始之后，工业产品在出口总量中增加，但是粮食产品和副业产品依然是总出口的重要一部分。因此，粮食产品出口的增加，必然意味着对这些产品的国内需求的抑制。另外，农民现在逐渐转向乡镇企业和其他非农业产业，例如：商业、建筑和餐饮，这些产业比粮食生产的利润更高，省内农村地区的粮食产量实际上快速地下降。这一事实使政府购买粮食用于出口变得更加困难。

因此，出口导向型战略必然有着政治上的重要性。用于出口的商品的购买量增加了，就意味着国内的供应减少了，这反过来导致了国内产品零售价格的上升。此外，地方政府部门为了这些出口产品而相互竞争，是为了完成它们的出口目标。它们之间激烈的竞争，同样导致了价格的上升。正如一份官方报告描述的，“国内市场上产品的锐减，导致了价格的上升。由于国内市场的供应不足，用于出口的产品的增加将会导致国内供应的进一步短缺……人民币将会贬值，价格将会走高。价格的提高将再次导致居民争抢货物，并且将会加深他们的恐惧”（ibid.：79）。政治考虑因而变得重要了。出口导向型战略的实施，不应该对政治稳定构成威胁。正如这个报告所强调的，政府在实施这个战略时，必须严肃地考虑这个重要的问题。产品必须首先满足国内的供应，因为如果省内的居民不能得到满足，他们就会产生不满，政治稳定就会成为一个问题。事实上，政治环境对国际贸易产生了重要的影响。没有政治稳定，国际贸易就不能够顺利地发展（ibid.：78）。

国内市场的产品供应不足，在实施出口导向型发展战略上导致了巨大的困难。同一份报告阐述道：

国内市场对许多种类的商品依然有很大的需求，尤其是粮食产品和轻工业产品；国内产品不能够满足居民的消费需求。由于需求过大，商品供应不足，因此，商品生产者和企业管理者能够从国内市场上获得比国际市场上更多的利润。国内市场的高利润，加上消费者对商品多样性、种类和质量的要求很低，强烈吸引着商品生产者和企业管理者将更多的注意力放在国内市场上。同时，企业没有很大的兴趣来发展国际贸易。所以，从理论上来说，当国内市场供应不足时，实施出口导向型发展战略将会是非常困难的（ibid.：70~71）。

然而，出口导向型发展方式是必要的，因为对政府来说，这个战略从长期来看是更有效的。在1987年底和1988年初，时任中共总书记的赵紫阳两次走访了浙江和江苏，并呼吁在实施中央政府的国际贸易大战略上，各省要进行合作。自从20世纪80年代中期以来，就有关和浙江省政府进行对外贸易的问题上，中央政府实施了一项承包制度。在这个承包制度里头，浙江省可以从增加的出口中获得更多的利益，由此希望这个制度可以给省的官员提供强大的动力。作为对北京改革派领导人的回应，省政府提出了“出口导向贸易新生”。20世纪80年代中期以后，许多智囊团成员和知识界人士支持这个战略（Zhu，1988；Jiang，1988）。对他们来说，浙江省发展地方经济的成功，主要是由于该省的开放政策。毛泽东的自给自足战略并没有给浙江省带来快速的发展。从1949年到1978年，工农业总产值的年均增长率是8.2%，低于全国平均水平（9.51%）。自从改革以来，浙江将自己的重点转移到轻工业上，并对全国的其他地方打开大门。因此，浙江省几乎为自己的产品创建了一个全国性的市场。这项政策导致了省内经济的快速发展。但是现在，浙江省是时候再一次转变它的发展战略，从而保持它快速的发展。

浙江缺乏资源。随着全国经济的快速发展，浙江要从其他省份获得原材料，面临着巨大的困难，该省的加工工业也因此在国内市场上更缺乏竞争力。浙江省不得不转而打开国际市场，去获得它所需的原材料并卖出它的产品。此外，出口导向型发展方式可以帮助政府应对逐渐增加的农村剩余劳动力，这些劳动力是由家庭联产承包责任制释放出来的。如果这些剩余劳动力不能被吸收，就会威胁到社会的稳定（Zhu，1988）。

在1985年中期，省政府做出巨大的努力来实施经济和政治的措施，以促进省的出口。1985年，农业政策研究室调研了十个粮食和副业出口基地，并得出结论：用于国际贸易的产品控制得太死。地方公司不能从事直接的对外贸易，他们所能做的事情，就是完成上级政府部门给出的目标。所以，这样就不能为它们提供有效的动力。农业政策研究室呼吁要进一步改革对外贸易制度，尤其要进一步放权（农业政策办公室考察组，1985）。

1986年，省政府制定了第七个五年计划，并在其中提出，要给予对外贸易优先的考虑。根据这个计划，到1990年，总出口额必须达到14亿美元，实现11.7%的年增长率（浙江省人民政府，1986b）。同年发行的《经济与社会发展战略》也强调了加快国际贸易发展的必要性。省政府提出了一些总方针，地方政府部门在制定它们自己的发展政策时，可以将其作为参考。它们包括：

1.调整出口结构，即：增加工业制成品的出口，减少原材料和初级加工产品的出口。

2.调整市场结构，即：扩大国际市场，从主要依靠中国香港和日本，扩展到依靠其他的许多国家和地区，例如：美国、西欧、苏联、东欧和其他第三世界国家。地方政府还必须通过华侨发展多种对外贸易的渠道。

3.采取多种措施，进一步改革省内的国际贸易制度。第一，省政府应该和中央政府商谈，并在对外贸易上获得比过去更大的自主权。第二，各级政府必须对出口企业实施优惠政策，并给它们提供更大的动力。第三，地方政府部门必须做出巨大的努力，来和外国创建对外贸易网络。

省政府还强调，要吸引更多的外国投资进入本省。省政府要求各级政府为外国商人提供非常优惠的投资环境。在省和外国商人之间的利润划分上，政府必须采取措施，将更多的利润转让给外方，因为只有利润才能够吸引更多的外国资本。这样一来，从长远来看，浙江省将能获得更多的利润（浙江省人民政府，1986a）。

在促进对外贸易的发展上，必须实施更多的具体措施。1986年1月2日，省政府批准了由省外贸局提出的《扩大出口和增加外汇的报告》，这份报告强调将决策权下放给下级政府部门和企业。它还强调，地方政府必须相互合作，来完成省政府给出的对外贸易的指令性和指导性目标。必须创建省政府和市县政府之间的、政府部门和企业之间的一种契约关系。那些没能够履行契约的，必须给予资金上的罚款。这个报告还为对外贸易设立了一个奖励机制。在配额内，每家企业可以从每10美元的出口中获得15分钱；在配额外每增加10美元的出口，可以获得30分钱。在花费这些它们自己保留的利润时，企业管理者有完全的自主权。此外，获得更高利润率的外汇的企业，可以保留更多的利润，对这些企业的税率也将降低（浙江省人民政府，1986c）。

1988年后，实施了一种新的承包制度。通过中央政府和省政府之间的协商，浙江省政府创建了一个对外贸易基地。接着，省政府将这些基地分为许多个部分，并将它们分配到市县政府和对外贸易公司中去，这进一步给个体企业提出了计划。省政府和市县政府之间、政府和企业之间的契约一旦制定，有效期最少为三年。地方政府和企业可以保留配额外利润的80%，并移交剩余的20%给中央政府。更重要的是，任何企业或公司，如果它们满足一定的条件，就可以直接从事对外贸易和独立做出决策（浙江省人民政府，1988b）。

同时，对外资企业实行了许多优惠的政策。根据1985年发布的一项规定，地方上在五年内不对外资企业征税。如果满足以下条件之一，五年期满后，外资企业还可以申请继续免税，这些条件是：①它们的产品是用于出口的；②它们是知识密集型产业，并且是以高科技为导向的；③国外资本高达3000万美元以上，并且它们需要较长时间才能获利；④它们主要从事能源生产、交通、港口和其他基础设施建设；⑤它们主要从事农业、林业、畜牧业或渔业；或者⑥它们处在贫困地区。外资企业或合资企业在五年内不需要付地租，之后的五年里只需要付政府设立的标准租金的一半。在原材料、能源和资金来源的供应上，外资企业或合资企业还可以得到更优先的照顾。此外，地方政府部门不能对外资企业胡乱征收苛捐杂税，因为地方政府经常对国内企业这样做（浙江省人民政府，1988a）。另外一项规定强调，外资企业的管理者拥有比国内管理者大得多的权力。这些管理者有很大程度上的自由，用于招聘、培训和解雇雇员，并且地方政府不可以阻碍技术工人流向外资企业或合资企业（浙江省第七届党代会常委会，1988）。

在促进该省20世纪80年代的对外贸易上，所有这些措施都被证明是有效的。例如，进出口总量从1984年的793万美元，增加到了1988年的2000万美元；同一时期里，用于出口的货物的总购买，从23.5亿元增加到了61亿元。

1. 关于出口（1981~1985），参见浙江省外贸局（1987）；关于进出口（1986~1988），参见《浙江经济年鉴》不同年份的年度报告；关于总购买，参见浙江省统计局（1988：253）。

国家扶持与非国营部门的成长

即使是在“文化大革命”中，浙江省的非国营部门也在发展，这是由于毛泽东要求创建一个自给自足的工业体系。乡镇企业的数量，从1974年的35000家增加到了1975年的45700家，之后又增加到了1976年的51000家。这种发展和毛泽东的意识形态发生了严重的冲突。省政府实施了许多的政策来限制乡镇企业的发展。即使是在十多年之后，人们依然记得那场所谓的“红色风暴运动”，它由激进的省领导人发动，用以消灭省内的乡镇企业。许多企业关闭了，其他的则躲入了“地下”，许多的企业管理者被送入监狱。讽刺的是，这些运动并没有阻止乡镇企业的进一步发展。到1978年底，乡镇企业的数量增加到了7.4万家，雇佣了190万名工人，生产了21.7亿元的工业产值（Shang et al.，1989：269~270）。

这些地下企业和它们“非法的”商业活动，经由改革而合法化了。1979年到1983年，中央政府不断地呼吁加快发展乡镇企业，在这之后，省政府开始将乡镇企业视为省的一项重要议事日程。省政府对乡镇企业实施了倾斜性的政策。在一到两年内，新开建的乡镇企业被免于征税；省政府允许生产队或村加工粮食产品和其他农业原材料，并在市场上出售新产品；省政府要求银行为乡镇企业提供低息贷款，要求下级政府部门减少农民的负担，从而为乡镇企业积累资金。这些措施为乡镇企业之后的发展奠定了坚实的基础。1985年，乡镇企业的产值超过了农业，而且是省内工业和农业产值加起来的三分之一。乡镇企业还上缴了省总收入的五分之一。从那以后，在政策制定中，省政府和下级政府部门不得不给予乡镇企业优先的考虑。

在20世纪80年代中期，快速的经济增长和逐渐增加的财政赤字，导致了中央政府的担忧，中央害怕过热的经济将会导致严重的通货膨胀，并因此导致社会不稳定。这种担忧使得中央政府呼吁暂缓乡镇企业的发展。中央政府要求省政府对乡镇企业实施四项主要方面的政策，即：控制发展的速度，减少银行贷款，控制建设规模，以及限制消费资金的规模。在某种程度上，浙江省政府实施了这些措施，但是它也使用了许多其他的措施来促进乡镇企业的进一步发展。省政府鼓励在乡镇企业内进一步的“放权”，在有关利润分配、机构设立、劳动力的雇佣、退休等问题上，企业管理者被赋予了更大的权力。省政府还不断地强调，农民专业合作社和个体企业可以得到和集体所有制企业一样的优惠条件。银行被要求给予乡镇企业低息贷款（浙江省人民政府，1985）。省政府给乡镇企业的资金面临着短缺，省政府因而在绍兴市召开了一次会议，因为绍兴市政府很成功地创建了各种非国营的金融机构，并为乡镇企业汇集了资金。这次会议要求地方政府跟随绍兴模式，促进各种非国营金融组织的创建，如此一来，当来自上层的资金支持减少时，省内的乡镇企业也可以实现持续的发展（浙江省乡镇企业局，1986：146）。

1986年初，乡镇企业感觉到了密集的政治压力，因为各级政府部门开展了一场政治运动，用于打击地方官员和企业领导人中的腐败，尤其是那些犯有经济罪行的。在经济事务上，基层党组织领导人再度被赋予了更大的权力。许多企业管理者受到批评。数据显示，在最初的两个月里，乡镇企业的增长率大幅度下滑，分别减少了41.5%和17.9%。省政府发现，这场运动对全省的经济表现造成了严重的后果，并因此做出了两项有关乡镇企业政策的规定，来保护企业免于政治的消极影响。企业管理者被鼓励进一步解放他们的思想（浙江省乡镇企业局，1987：165）。考虑到当时中国的环境，这些措施是很重要的，它给企业管理者提供了象征性的支持，尤其是在民营部门里的那些。

1987年，中国资深领导人邓小平在会见他的意大利客人时，对浙江乡镇企业的快速发展表示了强有力的支持。通过走访浙江和调研那里的乡镇企业，赵紫阳也表示出强有力的支持。地方政府认为这两件事情是重要的信号，是支持乡镇企业的快速增长。那一年年底，乡镇企业的产值超过了省内工业总产值的一半以上，并创造了省内总收入的大约三分之一（浙江省乡镇企业局，1988：167~168）。

同样重要的，还有省内民营部门的快速发展。1984年，中央政府呼吁地方政府平等对待不同所有制形式的乡镇企业。正如在表中显示的，20世纪80年代，浙江的民营部门获得了强劲的发展势头。另外，根据1986年对18个县的民营企业的一项调查，在230家民营企业中，8.7%开设于1983年，29%开设于1984年，37%开设于1985年，还有25%开设于1986年（He & Li，1988：29）。民营部门比国营部门和集体所有制部门发展得都要快，因为在面临变化的环境时，它有能力调整其重点，而国营部门和集体所有制部门这样做就有难度，因为有来自“政治方面”的行政干预。1985年，农民专业合作社和个体企业占据了乡镇企业总数的大约71%，雇员的20%，以及乡镇企业总产值的12%（ibid.：227）。

1986年，农民专业合作社和个体企业的数量达到了33万家，生产了49亿元的工业产值，实现了56%的年增长率（浙江省乡镇企业局，1987：165）。在省内，民营部门的发展也比集体所有制部门更快。例如，1987年，农村集体所有制企业的总数下降了4.8%，而在民营部门，则增加了17%；集体所有制的雇员增加了1.4%，而民营部门的则增加了12%。1988年，农村集体所有制企业的年增长率是1.22%，而民营部门是6%；集体所有制部门的雇员出现了负增长，而民营部门的雇员年增长率达到了8%；集体所有制部门的产品总数，年增长率是30%，而民营部门是52%；集体所有制部门的工业产值，年增长率是31%，而民营部门是55%。1988年底，农村地区的民营部门生产了省内乡镇企业总产值的大约20%（浙江省乡镇企业局，1988）。

省政府还强调了企业家在地方经济发展中的角色。在“文化大革命”中，这些管理者因为他们“非法的”经济活动而被批评，在改革开始之后不久，他们被允许返回他们的企业。意识到经济的发展离不开企业家阶层，省政府呼吁对人才给予各种政策上的优惠。1985年，时任浙江省委第一书记的王芳在一次会议上强调了农村的发展，他说，地方政府必须吸纳更多的人才进入地方领导层。根据王芳的讲话，旧的领导人不再能够满足变化的环境需要，即使他们之前表现得很好，他认为：

我们必须有勇气吸纳那些……年轻的有渊博的经济知识和能够领导人民致富的人进入我们的领导队伍。（他们能够）替代老的、受教育程度不高的干部，能够在地方领导中占据优势。在乡镇企业发展得好的地区，在专业户中，在复员军人里，和在完成高中教育的人里头，有许多的人才。他们中的许多人现在还不是干部，但是他们是地方经济活动事实上的组织者，他们是人民心目中事实上的领导人。我们应该首先把这些人吸纳进我们的领导层，并让他们扮演重要的角色。他们中的一些人，可以成为党和政府的领导人，一些人可以成为工厂、公司、协会以及其他许多非国有组织的领导人或管理者（Wang，1985）。

省政府实施了许多的措施来促进企业家阶层的产生。首先，省政府和大学、学院或研究所创建了各种联系，并把企业管理者送去接受培训。例如，1985年，浙江省将796位乡镇企业的管理者送去了大学，并将另外的1120位送去了学院，对他们进行脱产培训。据报道，这些接受了专业培训的人，在乡镇企业的发展中扮演了重要的角色（Shang，1989：288）。

其次，20世纪80年代中期，省政府自身也创建了教育和技术培训中心。它还呼吁地方政府也为乡镇企业创建这样的培训中心。根据1985年的一项数据，余姚市政府创建了96个专业培训学院，招纳了3778名学生。在宁县，14个乡（镇）政府有它们自己的培训中心。1985年，有大约6万名乡镇企业的管理者或主管接受了某种类别的培训（ibid.）。截至1987年底，浙江省有7个市级培训中心，两个学院，45个县级教育和技术培训中心，以及148个专业培训中心。在这一年内，大约

14.5万名管理者和农村工人接受了这样的培训（浙江省乡镇企业局，1988：169）。

第三，吸纳大量人才进入管理层。许多地方政府部门开展了职业调查，并为有管理潜力的人编制专门的档案。例如，通过几轮调查，绍兴县为15971名人才创建了档案。这个数字是当地农村劳动力总数的大约3.4%。在这15971名人才中，39.6%的人有专门的技术，13%的人擅长企业管理，13%的人擅长商业事务，4.5%的人拥有许多方面的技能。据报道，他们中的许多人被任命为企业管理者（Shang et al.，1989：287~291）。

对农村集体所有制企业家的一项调查显示，许多更年轻的、受过教育的、具有专门职业经历的人被吸纳进企业领导层。参见表5.5查看具体信息。正如一份对40家民营企业的调查所显示的，同样的情况也发生在了民营领域（见表5.6）。

温州模式：国有企业和民营企业

温州以它繁荣的民营经济而闻名，但是温州模式的创建和被承认，有着其自身痛苦的故事。对20世纪80年代温州模式的检视，使我们能够观察：地方社会、地方政府部门和中央是如何互动的；地方政府是如何保护新生的民营部门的；以及政府如何组织民营经济活动，以使得它们和政府的优先考虑相一致。

正如在中国的其他地方一样，中华人民共和国创建后，民营部门在温州依然继续存在着。这个部门中的雇员，从1949年的19500人，增加到了1956年25500人。同一时期里，总产值从900万元增加到了3220万元（Shang et al.，1989：308）。1958年的

“大跃进”和人民公社化运动给民营部门带来了巨大的破坏。家庭经济被认为是非法的，小型的农村市场也被关闭。许多民营企业被强迫合并到国有企业当中去。

1962年后，由于实施了温和的政策，民营经济活动在这个地区重新出现，小型的特殊市场也被允许存在。但是新的发展没能持续更久。“文化大革命”的开始，几乎消灭了新崛起的“资本主义力量”。但是，在“文化大革命”后期，温州的民营部门以及小型的集体所有制企业再次获得了发展的势头。经济短缺为民营部门寻求快速发展创造了机会。大量的民营经济活动复苏了。有趣的是，因为大规模的企业更易遭到激进政策的攻击，在温州，许多国有企业将它们自身转变为了集体所有制，大型的集体所有制企业则分成了小的企业，而小的企业则干脆私有化了。因此，在这个时期，乡镇企业出现了一阵小的繁荣。1977年，公社集体所有制企业创造了4000万元的工业产值，和1971年相比，增加了81.3%。在这个时期里，小型集体所有制企业的工业产值翻了一倍多（ibid.：309）。

1976年“文化大革命”的结束，并没有马上导致温州民营部门的活跃。根据1977年5月的一份报告，市政府发起了群众运动，旨在摧毁崛起中的“资本主义力量”、关闭地方市场、防止农民进城经商。政府授权超过6000名政府雇员每天巡查该地区的地方市场。这场反对资本主义力量的运动只持续了几个月；它很快就失败了，因为越来越多的民营经济活动转入了地下（温州市人民政府，1984）。直到1978年，更高层的政府依然认为，温州的模式是在恢复资本主义，民营经济活动依然是非法的。但是这种“地下”资本主义似乎已经是不可逆转的了，因为地方社会和地方领导人作为有组织的力量，为它提供了强有力的支持。虽然在官方的意识形态里和中央保守派领导人的眼中，温州是一个坏模式，但是温州资本主义的发展并没有受到阻碍。当改革派领导人在北京掌权后，虽然中央领导人之间对民营部门的政策依然存在争议，但是变得更加温和了（Kraus，1991）。

在20世纪80年代早期，温州市政府写了一份官方报告，内容是关于温州的民营经济。这份报告温和地批评了国有制，并指出国有制不能提供所需的满意服务，因而不适用于地方。相比之下，虽然民营经济依然是“非法的”，还处于地下，但是它能够为地方社会和地方政府提供各种服务。由于民营企业是以营利为目的的，因此相比国有企业和集体所有制企业，它们能够提供更高质量的服务，在民营企业的压力之下，后二者将会改善它们的表现。此外，民营部门吸收了大量的城乡剩余劳动力，大大减轻了政府的负担，并为社会稳定创造了良好的条件。这份报告呼吁，地方政府官员不要使用旧有的意识形态来评判民营部门的角色，而应该恰当地处理它（温州市人民政府，1984）。这份报告的发表赢得了来自福斯的强有力支持。一位评论员认为，政府不能够再使用强制的方式来消灭民营部门了，因为过去的经验已经表明，单一的所有制极大地伤害了经济发展和社会稳定。只要民营部门能够提供优质的服务，政府就应该促进它的快速发展，而非限制它。此外，政府应该鼓励不同所有制形式的企业之间开展竞争。如果集体所有制企业不具有竞争力，它们就应该转变为民营企业（Li，1985）。

对温州民营部门的争论，一直延续到20世纪80年代末，因为温州模式不仅完全背离了旧有的意识形态，也和其他模式完全不同，例如苏南模式和珠江模式（广东省）。在温州，民营部门的崛起使得国营部门在竞争中处于弱势地位。在第六个五年计划期间（1981~1985），国营部门的年均工业增长率是8.9%，乡镇企业的是32%，村或街道层级的企业是51%。到20世纪80年代中期，国营部门只生产了总产品的18%；集体所有制和民营合作社生产了52%；民营个体企业生产了30%（Chen et al.，1987：82）。更严重的是，国营部门在快速地衰弱。相比集体所有制部门和民营部门，国营部门的经济效率要低得多。国营部门的产品积压严重，因为非国营部门的产品质量要更好。和其他部门相比，国营部门的工人缺少强大的动力来改善它们的表现。他们中的许多人离开了国营部门，然后受雇于非国营部门或是开设他们自己的企业。将近20%的国有企业工人在他们的本职工作之外还有第二份工作（ibid.）。

国营部门衰弱的一个主要原因，是国有制本身。至于认为是民营部门造成了国有企业的衰弱，则是出于多种原因。首先，大量原材料和能源资源在过去分配给了国有企业，现在它们被民营部门拿走了。其次，通过支付更高的薪酬，民营部门把人才从国营部门吸引走了。第三，地方政府对民营部门和集体所有制部门实施了优惠的政策，而对国营部门的政策依然很死板，国营部门没有能够获得动力。事实上，地方政府官员没有兴趣改善国营部门的经济表现，因为它的经济效率更低。最后，截至1988年，国有企业中55%~80%的工人有第二份工作。由于他们可以从第二份工作中赚到更多的钱，他们在国营部门中没有积极性。许多国有企业的工人甚至支付一定数量的钱给他们工作的国有企业，作为调动到非国营部门的一种交换（Yan，1988）。

中央政府不能像给予其他模式那样给予温州模式支持，因为在所有模式中，温州模式背离社会主义最远。在改革开始之后很长一段时间里，中央最高领导人之间的意识形态冲突非常紧张。领导人中的政治保守派和温和派都不喜欢激进的改革，不管是政治上的，还是经济上的。温州模式几乎在历次政治运动中都遭到了攻击，例如1985年初的“整党运动”和1986年底的“反对资产阶级自由化”运动。温州模式经常被指控为资本主义道路，温州的民营经济是“资产阶级自由化”的经济基础。但是这里的新发展给中央改革派领导人非常深刻的印象。尽管依然存在着争议，温州模式从改革派那里获得了强有力的支持。1980年后，许多中央领导人走访了温州，包括了万里（他在安徽成功地领导了农业改革，并和中国资深领导人邓小平有着亲密的私人关系）、田纪云（政治局委员兼国务院副总理）、杜润生（中共中央书记处农村政策研究室主任）、吴象（国务院农村发展研究中心副主任）、费孝通（社会学家，并与前任中共中央总书记胡耀邦私交甚密）等其他许多人。1985年早期，万里走访了温州，并向地方领导人承诺，他会请邓小平观看一部描述温州成就的录像带。那一年晚些时候，赵紫阳带领一个考察团来到这个地区。许多官方主流经济学家和学者也表示出他们对温州模式的强有力支持。费孝通呼吁，授予温州模式在全国经济改革中崇高的威望（Fei，1986）。

温州模式还获得了来自上海的特殊支持，而上海是中国的一个工业中心。上海市委的喉舌《解放日报》不断地刊登文章，报道有关温州发展的新事实。1985年5月12日，这家报纸在头版的报道中，第一个将温州的发展称之为“模式”。这个报道吸引了全国的注意力。根据它第二次关于温州的报道，从第一次报道发行开始一直到1986年10月，许多中央领导人走访了温州。许多政策研究机构的人来到温州观察它的卓越成就，它们包括了中央书记处政策研究中心、国务院农村发展研究中心、上海市社会科学院、浙江省社会科学院和复旦大学。知识分子的热情，导致了意识形态在温州模式上的转向。在这一时期里，来自省级、省级以下和基层的超过1.5万名党员干部和政府官员走访了温州（《解放日报》1986年10月18日）。许多富裕地区，例如江苏、广东和其他省份的领导人，也派出了他们的考察团来温州。这些参观者对温州模式有着不同的看法。江苏省无锡市政府派出的一个考察团赞扬了温州市场的快速发展，但是他们得出结论，认为：

虽然从经济发展水平和所有制形式上来看，苏南模式都比温州模式先进，但是苏南模式需要两个先决条件，即：集体所有制经济拥有一个相对厚实的资本积累，以及一个发展较好的城市群。由于中国的大多数地区并没有这两个条件，所以温州模式普遍适用于贫困地区（无锡市人民政府经济研究中心，1988）。

许多参观者的反响非常积极。许多人认为，以抽象的意识形态来说，很难评判集体所有制是否比私人所有制更发达。这二者的评价标准应该是这样的：它们是否适合当地社会，以及它们是否能够促进地方经济增长（Pan，1988：95~128）。许多参观者都看到，在增加经济效率上，民营经济有着比国营部门或集体所有制部门更大的潜力。在视察了温州的市场之后，时任江苏省省长的顾秀莲呼吁，江苏的领导人要向温州学习，并将重点放在培育市场上（Gu，1987）。

更重要的是，在将温州模式合法化并保护这个模式免于外来攻击上，地方领导人扮演了一个重要的角色。在改革开始以后，温州市政府把发展民营部门作为促进地方经济增长的最可靠方式。在改革开始之初，政府发起了许多关于民营部门的讨论，并每年颁发政府的规定，支持和鼓励民营部门的快速发展。在20世纪80年代早期，当温州市政府遭到批评，认为它太重视小型集体所有制企业和民营部门时，温州市委书记袁烈芳给出了这样的反驳：

（他们）说，我们的重心只放在小型经济上而不是规模经济上，只放在民营经济上而不是国营部门上。这是因为他们不了解温州的实际情况。我们一度想要发展规模经济，但是失败了。政府没有钱（在温州投资），而且温州没有这样的基础来发展规模经济。（所以）我们只能依靠自己，发动当地群众和他们的积极性来发展适合我们地方社会的经济。我们不能够发展规模经济，而且如果我们不被准许从事小规模经济，温州的经济就没有希望，人民就不会有好日子（引自：Zeng & Jiang，1987：7）。

在1986年和1987年之间，温州被视为经济领域的资产阶级自由化模式，面临着来自上层的严厉攻击。但是这场政治运动受到了地方领导人的抵制。1987年中期，在一次有大多数地方政府官员和基层干部参加的会议上，温州市委书记董朝才呼吁地方干部重点关注经济发展，并要求他们的注意力不要从经济工作上转移开。市政府发出多项规定，旨在进一步促进民营部门的发展（Dong，1988）。同时，市政府还呼吁地方政府部门为民营部门提供各种服务。地方政府的保护，以及其他地方的地方领导人和知识界的巨大热情，都为温州创造了一个有利的条件。1986年，作为共产党最高理论家之一的胡乔木走访了温州，他一直是一个不支持民营经济的人，这意味着胡乔木开始接受温州模式了。1987年，中央有关部门宣布温州为14个改革试验区之一（《人民日报》，1987年9月12日）。官方对温州模式的承认至此完全确立。

地方社会和民营部门的发展

当我们转向地方政府和地方社会时，我们看到了温州快速发展中的一幅相当不同的画面。在改革之前的时期，地方社会极易受到来自上层的攻击。在某种程度上，地方领导人确实对来自上层的不合理政策进行了抵制，但是毛泽东反对官僚主义和群众运动的发展战略，使得地方领导人自己也易受攻击。从1949年到1984年，温州市委第一书记的职位换了17个人，每位书记的平均任期是两年（Liu，1992：705）。在改革派主政下，地方政府在为自己辖地制定政策时，获得了更大的自主权。通过保护地方社会免于外部的攻击或批评，地方政府现在成为了地方社会的强有力保护者。由于地方社会不需要直接面对来自上层的压力，所以它的经济可以按照自己的轨道运行。

在“大跃进”之前，温州的经济发展水平大约和浙江的其他地区差不多，比如宁波。但是从1957年开始，温州突然变成了一个贫穷的地区。从1966年到1976年，温州的工业年增长率只有0.1%，工业产值跌落到宁波地区的三分之一。发展如此缓慢的一个主要原因，是投资的短缺。在毛泽东时代，温州被认为是前线地区，因为它临近台湾，因此它无法从政府投资体系内获得任何好处。在中华人民共和国成立以后的35年里，温州只获得了7亿元的固定资产投资，相当于全省固定资产总投资的大约3.24%，是宁波总投资的四分之一（Yuan，1987：6）。此外，在改革之前，以家庭为中心的民营部门是不被允许的，而公有制又不能为个人提供强大的动力。

改革并没有使温州能够从政府那里吸引更多的投资。但是地方社会的经济发展方式获得了事实上的合法性。和苏南模式相区别，温州的一个主要特点就是它以家庭为中心的民营部门的繁荣。表5.7和表5.8展示了温州民营部门的快速发展。在第六个五年计划时期（1986~1990），民营部门的工业产值年均增长率达到了26%，相比之下，国营部门和集体所有制部门分别是6%和16%。1990年，民营部门生产了温州工业总产值的40%，相比之下，国营部门和集体所有制部门分别生产了16%和42%。

民营部门快速发展的脚步，虽然部分可以归功于外部力量，例如中央政府的农村政策和外部的支持，但是发展的最主要动力还是来源于地方社会自身。地方社会的各种特性，决定了他们的居民将会寻找到他们自己的方式来处理经济。1989年，温州的城区占全市11500平方公里的大约4%，居住着全市640万人口的四分之一。该区域有大约78%是山区。在农村地区，可耕地面积为290万亩。截至20世纪80年代早期，有190万的农村劳动力，每个劳动力只有1.54亩的可耕地，是全国平均水平的大约三分之一。农村家庭联产承包责任制的推行，再次释放了大量的农村剩余劳动力。根据一项估计，在改革开始之后不久，温州有88万名农村剩余劳动力（Yuan，1987：18）。

在苏南，集体所有制部门在“文化大革命”后实现了快速的发展，从而为进一步发展积累了大量的资本。苏南的农村地区还是围绕着几个主要城市和多个乡（镇）组织起来的。这些条件使得那里能够吸收大量的农村剩余劳动力。但是温州并没有苏南的这些优势。在温州，国营部门和集体所有制部门的工业都远远不够发达，工业不能够吸收大量的农村剩余劳动力。城市化的水平也比苏南低得多，不能把剩余劳动力组织起来。另外，在改革之后，集体所有制部门的许多企业去集体化，并民营化了。一种以家庭为中心的民营经济成为地方社会的主要替代方式。

1980年后，家庭企业获得了强劲的发展势头。根据官方的统计，从1980年到1985年，个体企业的数量从1844家增加到了130407家，它们的雇员，从1844名增加到了156726名。这些企业拥有的资本，从1981年的300万元，增加到了1985年的1.16亿元，在这个时期内，民营部门的零售总额从1400万元增加到了8.57亿元（ibid.：227）。这个统计数据指的是在政府那里登记过的企业，不包括那些没有登记过的。因此，真实的数据要比表格里所示的大得多。表5.9展示了对温州民营部门50位管理者的调查结果。这些管理者的年龄大多数在30岁到（和表格上面是同一段）40岁之间，有着初高中的教育背景，他们还有一些专业的技能。民营部门的发展，还吸引了大量擅长商业事务的人才。截至1987年，温州拥有大约10万名销售人员，2万名技术人员和2万名管理者。柳市镇是温州一个主要的镇，在柳市镇，总人口中的大约29%拥有不同种类的技能（中国民主促进会中央委员会研究办公室，1989：148）。

正如在表5.8中所示的那样，民营部门的快速发展，改变了所有制结构和产业结构。更重要的是，民营部门吸收了大量城乡剩余劳动力，减轻了政府的负担。从1979年到1985年，民营部门吸收了88万名劳动者，占农村劳动力总数的大约40%（中国民营经济研究小组，1989：9）。在许多乡（镇），甚至出现了劳动力短缺。民营部门的繁荣，也加快了该地区整体工业的发展。1976年，该地区的工业总产值为5亿元，人均大约是100元。但是截至1985年，工业总产值达到了42亿元，相比1976年，增加了534%（ibid.：8）。而且，民营部门还为政府收入和农民收入的快速增长做出了贡献。1976年，市政府的收入低于3000万元。但是从1976年到1985年，收入的年增长率达到了17%。农民平均收入从1980年的165元，增加到了1989年的924元（Yuan，1987：10；国家统计局，1990：75）。

地方社会和市场建设

截至20世纪80年代中期，温州有13万家家庭企业和417个特殊市场。民营部门的成功发展，主要依靠地方社会创造的市场。市场成为企业运营的中心。正如在上一章论述过的，苏南的政府官员通常成为市场的组织者。但是在温州，个人才是市场的主要组织者。

对民营企业最重要的东西之一，就是销售市场。在温州，这样一个市场的创建依靠的是大量的供销员（他们负责企业的供给和市场营销）。这个地区大约有10万名这样的供销员。每个特殊市场有1000名这样的供销员。表5.10展示了对147名供销员的调查结果。我们可以看到，他们中的大多数人都很年轻，拥有初中以上的教育背景。供销员的动力，主要是来自他们的高收入。1984年的另一项调查显示，在7000名“万元户”中（在当时，这些人被认为是最富有的人，拥有至少一万元的收入），50%的人有至少一位供销员（Ma，1989）。

劳动力市场也开始形成。要发展民营部门，一个劳动力市场似乎是必要的。在温州，这样一个市场几乎是自发形成的。虽然自由劳动力市场遭到了严厉的批评，但是地方领导人对它们的务实态度形成了一个可贵的缓冲区，并保护这些市场免于直接的攻击。20世纪80年代中期，温州的农村改革释放了大约88万农村剩余劳动力。将这些劳动力吸收到民营部门里去，是通过市场机制而非行政分配来完成的。各种形式的劳动力市场创建起来了。首先，是基于人际关系的劳动力市场。大多数民营企业通过各种人际关系来招聘雇员。在温州，越来越难招到有过专门训练和有着特殊技能的雇员，因为并不存在一个全国性的劳动力市场。民营部门吸引了这个地区许多来自国营部门和集体所有制部门的技术人员。要从外部吸引人才，人际关系网络变得很重要。根据一份对31家民营企业的调查，在1560名雇员中，将近90%是通过人际网络招进来的（Yuan，1987：126）。其次，在一些地方有固定的劳动力市场，通常是在经济发达的地区。来自温州和外地的雇员在这里和他们的雇主见面，并通过谈判在他们之间订立合同。其三，基层的公共服务机构也创建了各种劳动力服务办公室。此外，许多民营企业家还使用媒体来招聘雇员。

在毛泽东时代，雇工现象是被禁止的，并且几乎被根除了，而它现在则变得很平常，并在事实上是合法的。截至20世纪80年代中期，民营部门的13100家企业，雇佣了4.2万名工人。在这些工人中，有12%的工人为120家企业所雇佣，即：这120家企业，每家至少雇佣了30名工人。但正如在表5.11中所示的，大多数民营企业都是小规模的，雇佣的人数在10人以下。

温州民营部门发展中的另外一个重要因素是金融市场。更准确地说，对小型企业的发展而言，一个基本的条件是有能够获取资金来源的途径。正如在苏南案例中所示的，这对民营部门和集体所有制部门来说，都是如此。但是另一方面，苏南的集体所有制企业，是通过地方集体所有制企业和地方政府部门的共同努力去获得资金来源的。在温州，民营企业是通过地方上的个人和社会创造的金融市场去获得资金来源的。许多形式的金融活动在这个地区出现了。大致上，他们可以归为以下几类。首先，借款行为发生在个体商人和企业家之间，还有个人和企业之间。这个行为通常发生在互相熟知的个人之间，他们有着相互的信任。其次，两个不同的组织，即：“银背”和“会”也在这个地区发展起来了。在互相不熟悉的人之间，借款是非常困难的。有名望的个人创建了这样的协会，利用他们的人际网络来汇集和借出资金。事实上，这种形式的借款行为发生在不同的人际网络之间，它在汇集和分配当地的多余资金上非常有效。

第三个因素，钱庄也发展起来了。他们最初是从银背机构发展起来的。大多数银背实际上是处于地下的非法银行。1984年到1985年之间，在地方政府的默许之下，钱庄繁荣了一阵。两年之内，超过20位企业家向当地政府部门提交了开设钱庄的申请。但是钱庄在它们自身的发展中经历了一个非常困难的时期。1985年后期，上级机关发出一项规定，该规定阐明，开设钱庄必须得到上级金融机构的批准。许多钱庄再一次转入地下。有趣的是，20世纪80年代中期，许多非金融机构开始从事金融活动并成为准银行。这些机构履行了钱庄的职能，而避免了来自上层的压力。

民间金融机构的发展产生，主要是由于以下原因。首先，旧的国有金融体制不能够满足民营部门的巨大需求。国有金融机构中的利率过低，使得民营企业家不愿意开设账户。其次，国有金融机构出借贷款的批准程序太过复杂，尤其是对民营部门，这导致了运营的低效率。第三，民营企业并不信任国家的政策，因为在很长一段时间里，国家不愿意承认民营部门的合法地位。截至1984年，钱库镇720家民营企业中，只有95家在国有金融机构开设了账户，占所有企业的大约13%，占总收入的13.7%（Yuan，1987：112）。国有银行和农村金融合作社的大多数资金流向了集体所有制部门。因此，民间金融机构，不管是合法的还是非法的，公开的还是地下的，在当地的经济发展中扮演着日益重要的角色。通常，总资金的大约五分之四是由民间金融机构提供的，相比之下，国有金融机构只提供了五分之一。1983年和1984年，在一个地区，国有金融机构只分别向民营部门提供了总贷款的0.8%和1.3%（Xie，1988：103）。民间金融机构的高效率和更大的灵活性也吸引了集体所有制企业。对温州市平阳县的一项调查显示，所有农村集体所有制企业的97%、合作社的84%和家庭企业的47%，都更愿意和民间金融机构打交道并保持金融业务（Yuan，1987：110）。

同样重要的还有信息市场。地方政府在创造这样一个市场上扮演了一个重要的角色。在20世纪80年代早期，温州市政府创建了温州信息办公室，负责该地区信息的搜集和发布。截至20世纪80年代中期，市政府创建了3个信息中心。这些中心和超过50个沿海地区的机构，以及经济特区、研究所、大专院校和高等院校创建了密切的关系。之后，他们的关系扩展到海外的15个信息中心，包括美国和日本。温州市党委的喉舌《温州日报》，也成为全国信息的主要搜集者。一个名为“供销研究协会”的机构，搜集了全国范围内大多数主要的报纸，并和200多个主要城市交换信息。

每个县政府都有自己的信息中心，它们通常被赋予特殊的任务。通常，一个县里的企业是在主要的信息中心下进行组织的。例如，在瑞安县，截至1985年，政府的经济信息研究办公室已经和其他省份的6000多家机构创建起了紧密的关系，在每个乡（镇）和一些主要的村里，都有派出机构（Yuan，1987：157）。同样重要的，还有许多基层信息服务机构。温州的大多数乡（镇）有它们自己的信息服务中心。许多机构，例如金乡镇信息协会（JTIA）和东风信息服务协会（DISA）享誉全国。金乡镇信息协会创建于1984年，有70位成员。截至1985年，它的成员增加到了120名。金乡镇信息协会有它自己的报纸《金乡信息》，并在全国发行。1985年10月，该协会发起了一次全国性的会议，邀请了来自28个省的550家伙伴单位。1984年，12名失业人员创建了东风信息服务协会。该协会搜集了全国240家主要的报纸，并发行了一本期刊《240家素材》。在20世纪80年代中期以后，该协会和一所大学合作，发起了一个项目，旨在搜集和传播全国范围内的信息。29个省的4000位成员加入了这一计划。

民营部门和政府的重点

一个有趣的问题是：民营部门的发展是否和政府的重点相冲突？温州遭到了来自保守派和温和派领导人的批评。前者攻击温州是因为温州模式远远背离了传统的意识形态。不断发展的民营部门引起了中央政府和地方政府内保守派的担忧，他们担心温州模式会破坏中国共产党执政的基础，破坏经济和政治秩序的稳定。随着温州模式的逐渐成长，以及中央和省之间改革联盟的巩固，这种批评的影响力很快就衰退下去了（Liu & Tang，1987；Mi，1986）。

温和的改革派也批评温州模式，因为他们担心，民营经济将大大超出国家的控制，并将会和国家的总体现代化目标严重地冲突。例如，关于温州投资模式的批评被提了出来。据说，过度的民间投资削弱了国家协调当地各方面发展的能力（ibid.）。但是仔细研读一下温州的发展，就会发现民间的偏好和政府的重点之间的互动相当复杂；地方领导人要和地方社会一起合作，才能够协调所有的发展。不像苏南，那里的地方政府能够渗透到企业里，因为集体所有制部门在那里占据了主导地位；在温州，这样的渗透变得不太可能，因为民营部门占据了主导地位。但是，地方政府采用了不同的方式将自身和民营部门联系起来。

正如早先提到的，国家并没有给温州很多钱。中华人民共和国成立以后的35年里，国家只有7亿元投资到了这里。另外，在改革之前，民营部门是被禁止的。考虑到投资和增长之间紧密的相互关系，温州缓慢的经济发展也是可以理解的。缓慢的经济发展反过来又导致了人民生活水平的低下。1978年，农民人均年收入只有55元，远远低于全国平均水平。此外，地方政府也没有很多的收入。例如，1979年，市政府的收入低于3000万元。

经济改革为政府带来了收入的高增长率（见表5.12）。政府收入从1980年的1.71亿元，增加到了1990年的8.89亿元，在1983~1990年间，实现了24%的年均增长率。从根本上说，政府有两项主要的收入，即：国有企业的利润分成和税收。国有企业的利润分成快速地滑落，从1980年占总收入的15.5%，下降到了1984年的0.04%。在20世纪80年代中期以后，大多数国有企业都亏本了。相比之下，税收在快速地增加，从1980年的1.55亿元，增加到了1990年的8.53亿元。民营部门贡献了税收的很大一部分，因为民营部门在温州的工商业中占据了压倒性的地位。根据一项估计，截至20世纪80年代中期，民营部门已经创造了政府总收入的大约20%，并在之后保持着10%的年增长率。

经济增长也导致了投资的快速增长。总投资从1984年的5.12亿元，增加到了1990年的17.23亿元（见表5.13）。在1984年到1990年之间，在三个部门中的总投资，即国营部门、集体所有制部门和民营部门，分别从1.44亿元增加到了4.91亿元，从7400万元增加到了3.06亿元，以及从2.94亿元增加到了8.66亿元。但是同期内，在这三个部门中的投资占总投资的比例，并没有改变多少。国营部门从1984年的28.2%跌落到了1990年的27.9%。民营部门在整个20世纪80年代里，保持了总投资的一半左右。民营部门的大部分投资都用于住屋建设。另外，通过政府征税或自愿捐款，很大一部分投资被引导到了各种公共事业上，例如城市或乡（镇）的建设上。1985年，6000万元的投资投到了温州的乡（镇）建设中去。这个数字相当于政府在过去三十年的总投资。在这6000万元投资当中，政府只贡献了大约5%，剩下的是由民营部门贡献的。民营部门也为政府重点关注的领域提供资金，例如通信和交通，还有学校建设（Yuan，1987：227）。一项研究总结道，没有来自民营部门的资金，温州在基础设施建设上不可能取得这么这么大的成就。然而，地方政府部门没有制订有效的机制，来将它们和民营部门的关系制度化（ibid.）。

相比应对民营部门投资的无能，地方政府能够使得对国营部门的投资，甚至是对集体所有制部门的投资与国家的重点考虑相一致。预算开支中，很可观的一部分投向了科研、教育和卫生保健。在这个领域上的开支，从1980年的5100万元，增加到了1990年的2.79亿元（见表5.12）。关于在国营部门上的投资模式的系统数据还无法获得，但是表5.14中的信息，披露了温州市政府十分努力地在引导投资模式与政府的重点相一致。三个重点领域，即：（1）通信和交通；（2）电力；（3）科研、教育和卫生保健上的投资有着很高的增长率，并且它在固定资产总投资中占据了绝大部分。

小结

浙江省的出口导向型发展战略表明，中央政府和地方政府的决策都是为了解决问题。在这两级政府之间确实存在冲突，但是要解决冲突，中央政府并没有把权力从省那里收回。相反，通过提供给地方官员动力，中央政府努力获取省的合作。另一方面，一旦有了动力，省政府就能够和中央政府合作来实现中央政府的重点目标。此外，中央政府不再为省政府提供具体的发展政策，只是给出有关它的总体出口政策的大致方针，而由浙江省政府来制定具体的发展政策来促进出口的增长。由于国内市场的巨大需求，发展出口导向型政策面临着巨大的困难。因此，省政府进一步将它的出口决策权下放给下级政府部门，甚至是企业。从出口中获得的收益在它们之间进行分配。因此，动力就出现了，地方政府部门能够实施有效的政策来促进出口的增长，因为在获取当地资源上，它们有着天然的优势，并且能够因地制宜地制定政策。

当我们转而检视温州民营部门的快速发展时，地方政府部门和地方社会的角色就变得清晰起来了。民营部门的创建，和地方领导人有着密切的关系。虽然关于民营部门的争论很激烈，但是外部力量几乎不能对民营部门的发展产生实质的影响，因为地方领导人成为外部世界和地方社会之间的缓冲区。改革派掌权的中央，给予了地方政府保护地方活动的合法性。温州民营部门的发展有着重要的政治维度。一份报告总结道（Xie，1988：97~98）：

（自从改革开始以来），（中央政府）大量的农村经济政策，为温州乡镇企业的发展提供了非常有利的环境。温州各级地方政府对新的事实十分包容，这对充满争议的商品经济的发展非常有利。许多干部有着巨大的勇气来探索新的政策，并强有力地支持人民的首创精神……一个自由的政策环境和来自地方政府的有力支持，再加上人民的首创精神，一同造就了地方发展的巨大活力。

地方社会能够使用它们自己的力量来发展地方经济，但是地方领导人也很重要。很明显，中央的政策对地方社会不可能有强有力和直接的影响。事实上，没有地方领导人的合作，中央政策只可能是一纸空文。由于政府间放权，地方政府部门在治理他们的辖地时被赋予了很大的自主权，而且它们能够对地方的发展提出它们自己的政策。另一项研究则描述了地方领导人是如何处理地方发展的，地方发展经常和旧的制度冲突（Yuan，1987：331）：

地方领导人对待改革的态度和改革发展的速度之间，有着密切的相互联系。温州模式成功的一个重要条件，就是地方党政领导人的强有力支持。地方领导人保护了人民的首创精神，为地方经济提供了巨大的动力。温州商品经济发展所依赖的许多方式，例如家庭工业、特殊市场、民间金融活动、劳动力市场，都和国家旧有体制下的政策和法规相冲突。总的来说，在商品经济发展的过程中出现的富有争议的事物，地方领导人以两种方式来应对。第一，对于他们能够达成明确结论的事物，地方领导人给予了强有力而明确的支持…… 第二，对于他们并不十分确定的事物，地方领导人通常“不表态”。这意味着他们只是观察事物的发生，而不对它们采取任何反对措施。地方领导人的“不表态”立场，事实上为地方经济发展提供了一个有利的条件。

地方社会有它们自己的权力基础或资源，它们来源于多种地方性因素，例如文化传统、习俗、地方民众处理它们自己生活的方式、人际关系网络以及利用地方资源的便利性。正如在温州的案例中所示的，这些资源通常用来发展地方经济。而在毛泽东时代，国家可以限制这些因素对地方经济发展的影响。但是只要地方社会作为一个实体存在，这些因素就很难被消灭。政府间放权为地方社会的兴旺创造了有利的制度环境。地方社会被认为是自主的实体，并且有着它们自己行事的方式。然而，政府间放权并不意味着政府部门从地方经济事务中完全抽身。相反，它意味着地方政府部门改变了它们处理地方事务的方式。地方社会被赋予了自主权，因为政府部门可以从地方经济发展中获益良多。

第六章  强制和政策实施：政府间再集权下的广东

1999年4月，一位香港作家写道：“在江泽民和朱镕基瓦解了北京的陈希同集团（1995年）之后，有必要来处理一下根深蒂固的广东帮了，

广东帮的人联合在一起，进行

秘密的和非法的活动……朱镕基想要做的，是改变中国南方（现存）的发展模式，并且他做出了许多惊人的决定来实现这个目标。”（He，1999：68）事实上，1998年3月新一届政府成立之后，中央政府发起了强有力的运动，用以反对广东一些党员干部和政府官员进行的“非法”活动。这场运动吸引了全世界的注意力，并引发了国内外许多深深的忧虑，尤其是广东的近邻香港。一个主要的担忧是，新一届领导人是否想要扭转邓小平打开的放权趋势，并重新创建起一个高度集权的政体。

上面这一段引用的信息有双重含义。第一，江泽民和朱镕基想要改变广东发展的方式，并为广东创建一种新的发展模式。第二，要创建这样一种新的发展模式，朱镕基必须瓦解旧的（腐化的）权力关系网络，这意味着必须使用行政手段或强制力量来应对地方上的强人。

对我们的研究来说，针对广东的运动是足够重要的，它帮助我们从两个角度来检视后邓小平时代的中国“行为联邦制”。就广东而言，我们可以提出许多问题：当地所谓的地方主义是什么？在邓小平时代，它是如何发展成型并得到加强的？地方主义的边界是什么？或换句话说，在多大程度上，地方主义可以被中央视为是合法的，地方主义又在多大程度上是不可容忍的？就中央政府而言，我们可以问道：在“行为联邦制”权力结构中，中央权力的范围是什么？中央政府发起运动来反对地方主义，意味着什么？在中央—地方关系上，中央政府想要创建什么样的新形式？中央如此努力地做出这些行为，背后的依据是什么？检视广东与中央政府的关系，将使得我们能够观察到：相比20世纪80年代政府间放权下的江苏和浙江的发展，20世纪90年代的中央—地方关系发生了什么变化，并引导我们检视中国“行为联邦制”的本质及其对中央—地方关系的影响。

本章首先将检视广东所谓的地方主义的形成。“地方主义”被广泛用于描述中国中央—地方关系中的消极一面。但是，学者们通常倾向于避免给“地方主义”下一个明确的定义。本章尝试在广东的背景下定义“地方主义”，并探索地方主义的本质，而这个地方主义正是中央政府发起的运动所要反对的。第二部分则是分析广东的地方主义如何过度泛滥，并如何越过了界限。第三部分描述了中央政府反对广东的运动，并分析运动背后的依据。最后一部分讨论了中央权力的局限，并探索在中央和广东之间塑造一种新的关系。

广东“地方主义”的形成

中国学者普遍认为，广东是后毛泽东时代地方主义崛起的一个例子。中国政府使用“地方主义”作为一种话语表述来针对广东。任何时候，中央官员觉得对广东不满意了，他们就批评广东是地方主义。但是，“地方主义”这个术语是非常模煳的。术语的模煳性，通常使我们无法更好地理解广东与中央政府的关系。要理解广东—北京关系的本质，那么“解构”广东的地方主义就非常重要。

地方主义通常被定义为一种利益和一种认同。例如，《牛津大辞典》（1987：1468）定义“地方主义”为一种“对地区的依附，尤其是对一个人的居住地的依附”以及“从这种依附中衍生出来的观念、同情和利益的局限”，或“喜好一个特定地区的倾向”。

因此，地方主义首先是对一个人居住地的一种依附和一种认同，其次是从这样一种依附中衍生出来的利益。个人追求地方利益，是因为他们对居住地有情感上的依附。地方主义在这里是一个中性词。这是个人追求他们（地方）利益的自然趋势。“地方主义”作为一种地方认同和利益，存在于各处，并且不可能被消灭。很明显，广东通常被认为是“地方主义”的一个例子，并不是在这个意义上说的。中国中央政府所强烈反对的，是地方主义的一种关系形式，即：在中央—地方关系背景下的地方主义。正如毛泽东所认为的，地方上的一些独立形式（被错误当成了地方主义），是必要的，也是应该要鼓励的，而其他形式的地方主义则是不能容忍的（见本书第三章的论述）。换句话说，在一定的界限内，地方主义是“正面的”，但是一旦越界了就变成“负面的”。“负面的”则意味着地方的利益和中央的利益相冲突。

朱镕基政府发起针对广东的运动，不是因为广东的领导人追求他们基于认同的地方利益，而是因为广东领导人追求地方利益的方式和中央的方针不一致。换句话说，有两类因素导致了广东地方主义的崛起：客观的（天然的）因素和主观的因素。由天然因素引起的地方主义，中央政府无能为力应对。中央政府想做的，是限制基于主观因素的地方主义。当省的官员所追求的那些利益与中央利益严重冲突时，或他们在追求这些利益时无视中央的命令，那就变得不可容忍了。因此，为了理解针对广东的运动背后的依据，并理解这个运动的局限，那么区分天然的地方主义和主观性的地方主义就显得很重要。

广东“地方主义”的历史起源

从以上简短的论述，我们可以看到，作为追求地方利益的地方主义，可以被认为是一个合法的行为，而作为排斥中央命令的地方主义，可以被认为是不合理的，也是不合法的。但是，这二者又是紧密相连的。追求地方利益会导致地方权力的加强，这反过来又常常加强了地方官员抵制中央命令的意志和能力，他们并因此处于和中央利益相冲突的位置上。要理解广东的地方主义是如何形成的，以及中央政府为什么要发起运动来反对它，我们就必须检视广东地方主义的独特性，以此来观察中央决定这样做的背后的真实依据。这反过来，又要求我们首先观察广东是否有着独特的自然因素（其他省份没有的），从而导致了地方主义的产生；其次，广东领导人在追求地方利益时，是否采取了和别的省份不同的方式。

许多因素导致了广东地方主义不可避免地崛起。从地理上看，广东远离中央或是权力中心。世界上的任何地方，边缘地区通常都较少融入一个特定国家的正式政治结构中去。广东也是如此。此处并不打算描述广东是如何逐渐融入中国国土的。 长期以来，在直到宋朝的整个古代中国，“广东被认为只不过是一个半开化的边境地区，名誉扫地的官员被流放到这里，作为他们得到的惩罚”（Yeung，1994：3）。较低程度的融入，意味着较低的政治重要性。传统上，中国的国土空间被划分为几个主要的梯次，这些梯次构成了一个等级结构，称为“五服”，由近及远分别为侯服、甸服、绥服、要服和荒服（Whitney，1970）。在这个等级结构内，不同的梯次拥有不同的政治重要性，广东则处在下层的梯次里（ibid.）。

1949年中国共产党执政之后，中央政府做出巨大的努力，通过政治运动、紧密的人事控制和其他方式，来将广东融入它高度集权的政权中去（Vogel，1969）。然而，这些政治手段的密集使用，恰恰意味着中央政府很难将南方的边缘地带纳入有效控制之下。事实上，正因为广东的融入程度较低，它才能够在20世纪70年代末打开一场深远的改革运动。

广东融入的程度较低，还因为另外一个重要的地理因素。它是中国享有较长海岸线的沿海省份之一。它临近香港，而香港在1997年之前都是英国的殖民地。作为一个沿海省份，广东在中国悠久的历史上一直是一个商业中心。早在汉朝时期，它就开通了远至马六甲海峡的贸易路线，贸易成为当地经济活动的一个重要组成部分。这个状况在宋朝和元朝一直持续着。在明朝，中央政府对出海和海上贸易施加了严格的限制，广东省和外部世界的联系因此受到削弱。然而，在清朝时期，中央放松了对海上贸易的紧密控制，广东成为了四个外贸中心之一。1757年，中央关闭了其他三个贸易中心，即厦门、宁波和上海，从那以后直到鸦片战争（1839~1842）结束的大约一个世纪中，广东是中国唯一的贸易港口。这使得广东成为中国最商业化的省份。

广东省的融入程度较低这一事实，也对该省与中央的关系有着重要的政治影响。首先，由于距离权力中心遥远，广东的地方居民很难产生对中央的强烈认同感。传统上，北京的皇帝通常采取一种“不作为”的政策，而让地方民众去管理地方事务。换句话说，中央权力在广东的存在感是非常微弱的。中央微弱的存在感不仅使得对中央的认同感难以产生，而且鼓励了地方认同的加强。地方认同的一个重要方面，就是广东人对政治的冷漠。当地人并没有感觉到说，他们需要关注北京发生了什么。几个世纪以来，广东省更像是一个商业中心而非一个政治中心。该省独特的文化进一步加强了地方认同，这个独特的文化体现在它的地形、气候、语言、民俗和特产上。

然而，广东的民众确实对中国政治有着强烈的兴趣。有人或许认为说，他们的政治冷漠导致了他们不关心政治。这仅在中央政策对广东没有重大影响的情况下是正确的。我们说广东的民众对中国政治感兴趣，是在说他们希望用他们的观念去改造中国。对中央政治的冷漠和对改造中国的强烈兴趣之间的矛盾，从中央的角度来看，正强调了广东地方主义的“严重性”。正如之前强调的，地方主义并不意味着省政府官员追求他们的地方利益。相反，它意味着他们抵制和/或挑战中央权威。

在塑造现代中国的过程中，广东扮演了一个重要的角色。相比其他省份，为什么广东更能够对中央政府施加政治挑战？一位作家强调了广东的三个重要特征，这三个特征与广东的地理位置有关（Dai，1986）。第一，通过广州港和广东的华侨，广东省是最早受到西方影响的省份之一。与西方较早的接触，通常引发对中央政府的政治挑战。第二，广东省诞生了杰出的人物，他们领导了改革和革命。第三，因此，该省成为了一片沃土，旨在改变现状的努力在这片沃土上成长起来。

自从19世纪中叶以来，西方列强加剧了他们对广东的侵扰，而大清帝国则不能应对日益增加的密集的外部挑战。1850年，在广州附近的花县，洪秀全（1814~1864）和他的同伴们，例如冯云山（1815~1852），发动了太平天国运动，差一点推翻了清王朝。洪秀全极有可能受到了西方思想的影响。他多次在广州参加科举考试，有一次考试时，他收到了一本中国基督教牧师发放的基督教小册子，名为《劝世良言》。太平天国运动失败了，但是它为将来的革命留下了遗产。

在接下来的几年里，两位广东本地人，康有为（1858~1927）和他的学生梁启超（1873~1929）发起了一场影响深远的改革运动来振兴中国。1895年，当中国在甲午中日战争中（1894~1895）战败时，康有为和梁启超联合在京参加会试的举人，一道发起了“公车上书”。几年之后（1898），他们甚至从光绪皇帝（1875~1908）那里获得了政治支持，光绪皇帝支持康有为和梁启超的计划，明确地限定每个政府机构和它的官员的职责并将其制度化，以此来精简帝国的官僚机构。然而，对政治保守派来说，尤其是对慈禧太后（1835~1908）而言，这场改革是可疑的，因为它破坏了传统的满人制度。这种担忧促使保守派在1898年9月镇压了改革运动。

这场改革的失败，并没有挫败广东精英尝试影响北京政治的努力。孙中山（1866~1925）很快走上中国的政治舞台，他发动了一场反对清王朝的革命运动。孙中山和他许多早期的同伴们都是来自广东，或者是早年从广东出去的华侨。胡汉民（1879~1936）、廖仲恺（1877~1925），朱执信（1885～1920）和汪精卫（1883~1944）就是一些例子。事实上，没有广东的人力和财力支持，孙中山就不可能发动这样一场激烈的革命。经过几年的革命努力，孙中山和他的同伴们于1911年成功地推翻了清王朝，并在广州创建了一个新政权，即中华民国。

革命之后，在巩固新政权和完成国家统一上，广东继续扮演着一个重要的角色。广东成为中国革命者的根据地。1917年以后，孙中山领导了护法运动，旨在推翻军阀控制下的北京政权。1924年，为了将中国从西方帝国主义和国内军阀造成的混乱中拯救出来，在孙中山领导下的国民党和新成立的中国共产党形成了政治联盟。时任广州郊区黄埔军校校长的蒋介石，围绕黄埔军校的毕业生创建了他早期的权力基础。从1926年开始，蒋介石领导的国民革命军从广州出发，进行了一场反对军阀势力的英勇的北伐。北伐战争击败了长江流域和黄河流域沿岸的强大军阀势力。在两年内，国民革命军清除了进入北京的障碍，并统一了中国。

1949年中国共产党执政后，广东在统一中国上的独特角色并没有持续下去。在中华人民共和国成立之后，中国几乎与资本主义世界隔绝。毛泽东和他的同僚们开始将这个国家建设成为一个自给自足的体系。广东的优势是带给国家统一，现在则变成了它的劣势。正如傅高义（Vogel，1989：5）观察到的：

那些太过西方化的、太过资本主义化的，或是有海外亲属关系和其他海外联系的人，都受到了怀疑并处于防范状态之中。没有任何一个省份比广东更适合作为批评的对象了，也没有任何一个省份像广东这样，因为中国对外部世界关闭了大门而遭受如此彻底的伤害。

广东在塑造现代中国中的独特角色，对它与中央政府的关系造成了十分矛盾的结果。在为中国的其他地区提供新思想和新制度方面，广东是最重要的省份。对广东的政治领导人来说，他们这样做的目的不是为了追求地方利益；相反，他们想要引领中国走向现代化和实现经济发展。但是，在中央看来，广东的做法经常偏离中央的政策，并对中央构成了挑战。在中央政府和其他省份的解读中，广东扮演的领导角色就是地方主义的象征。

换句话说，当解释广东的地方主义时，需要区分两个因素。第一个是与地理要素相关的地方主义，第二个是与观念要素相关的地方主义。客观的地理因素，使得广东扮演了它过去所扮演的角色，而主观的观念因素，则通常赋予广东独特的发展以政治意味。

1. 中华民国创建之初定都南京，后因袁世凯出任大总统而定都北京，孙中山因不满袁世凯对中华民国宪法和政治体制的违逆，在广东创建了国民政府，领导了反对袁世凯和北洋军阀的运动。——译者注

后毛泽东时代广东的“地方主义”

在后毛泽东时代里，广东所谓的地方主义的崛起，和该省在它的现代历史中发生的很相似。“四人帮”倒台之后，邓小平回到领导岗位上，中央领导人打开了邓小平后来所说的“第二次革命”，即：改革开放政策（Harding，1987）。要打开一场新的革命，领导人亟须新的思想和制度，但在共产主义执政多年之后，这些东西很难轻易地被寻找到。在整个现代历史中，广东的优势在于它丰富的新思想和革命经验。当“第二次革命”来临时，广东再一次站到了前线。这是很自然的，因为广东省拥有许多优势（Kuang et al.，1991：145~146）。

第一个因素可以称之为边缘地带优势。对任何一个确立的政治制度来说，引入激进的新思想总是要冒风险的，但是首先在边缘地带实践这样的思想，则将会是明智的。这样一来，中央领导人就能够限制这些新思想对全国其他地方的影响了。毫无疑问，广东就拥有这样的边缘地带优势。广东位于中国的东南角落，远离北京，所以广东可以大胆地试验，而不用太担心试验对政治和经济的破坏所造成的影响会威胁到国家的权力中心。

第二，后毛泽东时代的改革，是要实现中国几代人的夙愿，即：迎接外部挑战和富强。要实现这一夙愿，中央领导人必须学习西方的管理和技术。广东再一次成为了独一无二的选择。广东紧挨着香港，而香港是亚洲一个崛起的经济新秀（亚洲四小龙之一），从全国范围来看，广东在接近世界的发展上有着最大的优势，也是试验国外技术和管理有效性的最佳场所。同样重要的是，广东的干部和官员比其他省份的更愿意接受新思想，而且有途径通过香港来接近世界的技术和管理制度。这两个因素使得广东省能够试验新的制度，这两个因素因而成为中国增长的发动机。时任国务院副总理的谷牧特别突出强调了这一角色。1979年5月，谷牧带领一个中央工作组到广东。在工作组调研之后，谷牧得出结论，相比香港和澳门，“我们远远落后了。多年来，我们都在沉睡之中，现在我们是时候该醒来了。我们（广东）需要杀出一条血路来创造经验”（Kuang et al.，1991：145）。广东的角色，就是“从大量的外国实践中筛选出有用的来”（Vogel，1989：5）。

第三个优势和省的领导人相关。领导人将改革开放政策视为广东引领中国发展的大好机会。虽然广东的新角色有着一定的历史基础，但是再次开放完全是一次新的体验。领导人害怕在复杂的新环境中犯政治错误，但是他们显得十分坚定，一定要把一个封闭的贫穷省份和缺少教育的人民带向现代世界。

一个额外的优势增强了广东的独特性，这就是国家统一的任务成为了邓小平时代领导人最重要的政治议程。在邓小平回归领导集体之后，中央领导人开始申明对三个地区的主权，即香港、澳门和台湾。国家统一的事项，对广东与中央政府的关系产生了重要的影响。香港回归中国的决定，在香港民众之间产生了极大的忧虑。从中央的角度来说，广东必须建设成为第二个“香港”，以此证明社会主义的中国不仅能够容纳资本主义的香港，而且还能够创造另一个“香港”。此外，广东的繁荣和富裕能够减少香港居民对回归的担忧，并因而使得香港的回归能够顺利进行。要实现这些目标，中央领导人必须采取优惠的政策，使得广东能够实现这些目标。

在朱镕基发起整治运动之前，广东所发生的事情，事实上是中央改革派领导人和省领导人联盟的产物。没有这样一个联盟，广东的起飞就不可能成功。1978年11月，在中央召开的中央工作会议上，省委书记习仲勋提出建议，要求中央政府给予广东省更多的自主权来促进经济增长。习仲勋甚至建议说，中央政府对广东实行类似美国各州的模式（Vogel，1989：85）。虽然广东和中央之间关系的“联邦制”模式遭到了中央高层领导人的拒绝，但是习仲勋的想法得到了邓小平的欢迎，而后来是邓小平考虑着国家发展的新战略。1979年4月，从邓小平那里获得了巨大的支持后，中央政府决定在广东和福建创建一些经济特区，在那里实施优惠的中央政策，并进一步允许这两个省实施它们自己灵活的地方政策。1979年7月15日，中央政府正式发出决议，在这两个省内实行优惠的政策。这一揽子政策相当广泛，覆盖了六大政策领域：

国家计划体制不再适用于广东省。在制定省的经济计划时，主要的角色是省领导人，而不是中央计划机关。

广东省被赋予了更多的自由来管理对外贸易。许多贸易公司的广东分支，被准许分离出来并成为自治的单位。省政府可以为地方上生产的出口产品制定价格。省还可以在香港和澳门设立它自己的机构来促进贸易。

广东省在各方面的管理上被赋予了更多的自主权，用以应对它自己的需求，这些需求包括了农业、工业、交通、商业、教育、文化、科技和公共卫生等领域。

广东省被赋予了新的财政自主权。中央和广东之间达成了一种特殊的财政安排，在这种安排之下，除了关税和中央直接征收的费用以外，在五年的时间内，广东将交纳一笔固定数额的费用给中央，而不是交纳一个固定比例的税收。在金融方面，广东的银行有更多的余地来做出它们自己的投资决定。

广东省被赋予了更大的自主权，来决定省内原材料和资源的供应分配。

广东省被允许在省内创建三个经济特区，即深圳、珠海和汕头（Kuang et al.，1991：147）。

事实上，广东省各方面的进步，都与中央改革派领导人支持的这些优惠措施有关。在很大程度上，所有这些措施都倾向于促进了“地方主义”的发展。虽然对中央政府来说，所有这些政策变化都只是经济放权的措施，但是这些政策的实施确实有着巨大的政治意义，并因此影响了广东与中央的政治关系。理由似乎十分简单，即它们是优惠的。如果将“地方主义”定义为追求地方利益的话，那么广东领导人就没有做错什么。通过将所有这些优惠措施赋予广东，中央领导人希望广东省能够探索出一个新模式。因此，对中央的改革派领导人来说，广东利用这些措施来追求地方利益，是和国家利益相一致的。

此外，中央政府方面对广东也抱有很高的期望，这反过来加强了省领导人的这一看法：即广东不仅要在引领全国的发展上扮演重要的角色，而且在促进香港与澳门先后与国家的统一问题上，也应该要扮演重要的角色。要实现这个宏愿，省领导人不仅需要充分利用中央给予的所有优惠政策，更重要的是，他们必须探索所有可能的新政策和新方法，来促进地方的发展。许多这些新的地方政策和新方法是“非法的”，因为它们之前没有规定过也没有实践过。但是不论好坏，它们确实是新的。对省领导人来说，他们必须这样做，因为这里的地方利益可以被认为是国家利益。换句话说，国家利益嵌入在地方利益当中。要完成中央给的指令，省领导人需要追求广东的利益。

广东的领导人明白，要再次扮演中国发展的引领者角色，他们需要做些什么。提及如下这一点很重要：广东现在扮演的角色，比它在现代历史时期扮演的角色要困难得多。广东在整个现代历史上所做的事情，是领导革命推翻旧政权，并创建一个新政权。虽然广东被期望能够领导改革开放政策，或一场“第二次革命”，但是省领导人不得不在一个全新的环境中来做这些事情。正如傅高义（Vogel，1989：5）指出的：“到那时为止，中国是一个强大的、独立的国家，领导权牢固地掌握在共产党手中。广东的角色不是要推动中国去强烈地抵抗外国人，而是引领社会主义制度的完善。”换句话说，“第二次革命”必须在现存的制度内进行。这把广东置于一个十分困难的位置。广东省很容易被认为是“地方主义”的一个典型例子。广东省在引领改革开放政策上的任何举措，不仅是对现存制度的背离，而且还是对现存制度的挑战。

要减少这种易受攻击的弱点，广东领导人能做的，就是在规定和未规定的政策领域之间，寻求更多的余地。在1983年广东第五次党代会上，时任省委第一书记的任仲夷将中央给予的一揽子政策总结如下：“对外更加开放、对内更加放宽、对下更加放权。”（Kuang et al.，1991：147）毫无疑问，这些指导方针，旨在征求和促进每一个可能的新创议，来推动省内的发展。根据任仲夷的讲话，广东省必须对中央政策采取“变通”。更具体地说，变通有三重含义。第一，中央有许多的政策和规定。广东要做的，就是从中找出对广东发展有利的政策，而不是寻找那些阻碍地方创议和政策的不利政策。第二，中央的许多政策有灵活性。广东要做的，就是搞清楚广东可以在多大程度上灵活地实施中央政策。第三，如果现存的中央政策和规定不支持广东省，就应该开展试验，并作出努力，来打破这些现存的法规和制度（ibid.：149）。简单来说，如果某些东西不是明令禁止的，就勇往直前；如果有些东西是允许做的，那么就最大限度地利用它。

广东省政府所做的，确实是“地方主义”。但是，这也是中央改革派领导人所希望的。要改革旧制度，就必须要背离它。从这个意义上讲，省领导人所采取的实践新思想和新制度的战略是没有错的，因为只有这样做，他们才能够完成中央政府交代给他们的任务，即：为全国树立一个新模式。问题在于：如果广东地方主义的发展是符合国家利益的，那为什么中央政府要发起一场运动来针对广东省呢？是因为广东的地方主义过度泛滥并且无法控制了吗？或者，是因为中央政府在发展战略上有了重大的转变？答案是“都有”。

1. 这里指的是中共广东省委第二书记，因为当时设有第一书记。——译者注

广东的“地方主义”：超出界限

广东“地方主义”的崛起，必须放在放权的背景下去理解。一个直接的问题是：放权意味着什么？“放权”这一术语不断地用来描述后毛泽东时代的中国改革，但是并没有很多的学者在中国的语境下对“放权”进行明确地界定。“放权”通常界定为：中央政府将中央权力下放给地方各级政府。“中央权力”界定为：原本属于中央的权力。从这个意义上说，中央政府给予广东的所有优惠政策，都属于放权的举措。

然而，把放权定义为中央权力对地方政府的授权，依然不够明确。如果这样来定义的话，那中央做的每一件事都可以是放权，因为在共产主义制度里，所有事务理论上都属于中央政府。尽管共产主义制度也经常强调地方自治，但是治理的责任并没有在各级政府之间明确地进行分配。对中央政府来说，各级政府只是作为它的地方分支，它没有必要明确地分配治理责任，而地方政府只是按照中央的指令来治理地方。在中央和各省之间本身没有制度化的权力分配，事实上，这一事实常常导致地方主义的崛起。地方政府官员可以轻易地将他们的地方主义行为合法化，因为他们并不明确他们的权力和责任是什么，并且他们无论做什么，都只不过是代表中央政府。

为什么放权导致了过度泛滥的地方主义？理解放权的一个更好的办法，是观察放权如何发生，又是如何实践的。在邓小賓士下的中国放权路径，其特征首先是从边缘地带（地方上）向中心地带进行，其次是中央权力从地方上的制度性撤退。关为什么改革进程是从边缘地带向中心地带进行的？这是中央改革派领导人唯一能采用的选择。这个原因有三方面。第一，正如之前论述的，边缘地带融入共产主义制度的程度要比中心地带更低，并因此更容易被改革创议所渗透。第二，对领导人来说，很难从中心地带开始改革，因为这样做会激怒中心地带的政治既得利益集团，并遭遇到巨大的政治阻力。第三，首先在边缘地带实施改革会比较安全。在边缘地区，无论发生了什么，都不会对中心地带造成重大的影响。

此外，放权意味着国家制度从地方上撤出，并减少国家权力在地方上的存在。第一，省政府的角色改变了。在旧的高度集权的制度里，省政府通常只被视为是中央政府的派出机构，并代表中央行动。但是随着放权的推行，省政府通常成为相对独立的政府机关，有着它们自己的权力来源。换句话说，省政府现在更多在代表省的利益，而较少代表中央的利益。因此，相比过去，中央政府现在缺乏有效的组织手段来展现它对地方的权力。第二，把中央权力下放到地方政府，是为了给地方政府提供手段来实践它们的新思想和创建新制度。为了给新的制度创造更多的余地，改革派领导人必须在某些情况下限制旧制度，或在另一些情况下消除（旧）制度的控制。

改革在边缘地带优先进行，以及中央权力从边缘地带的撤出，对中央和各省之间的关系十分重要。放权导致了地方制度的崛起和扩张。为了促进地方的发展，地方政府不得不创设各种地方制度和机制，它们都处于中央政府的控制之外。考虑到地方制度有效地促进了地方的发展，这一事实使得中央政府与地方经济生活越来越不相关了。没有中央政府的放权，地方上的发展就不可能实现。但是新增加的地方经济财富和中央的关系并不大。相比地方制度的崛起，国家制度则在很大程度上被削弱了。

这就是为什么广东的地方主义变得过度泛滥且无法控制的背景。它超出了控制，是因为国家制度逐渐受到削弱。它变得过度泛滥，是因为地方上发展起来的制度和机制越来越有效地在追求地方利益。更糟的是，地方主义甚至超出了省政府的控制，因为在省内，权力也是下放的。省政府将它权力的很大部分授予下级政府。这方面的放权，甚至要比中央给各省的放权更加重要，这是出于如下两个原因：第一，省内放权意味着省级以下地区的发展经常超出了省政府的控制。第二，即使中央政府能够通过党的干部任命制度来对省领导人施加政治控制，它也缺乏有效的机制来对省级以下的地方政府官员施加控制。在中央政府没有任何制度性措施来应对它和省级以下地方政府的关系时，要反对过度泛滥的地方主义，发起运动就成为一种有效的、或许还是唯一的手段了。

官办企业和过度泛滥的“地方主义”的动力

中央政府想要打击的是过度泛滥的地方主义，因为它影响了国家经济和国家权力。强调这一点很重要：广东地方主义的动力不仅来自于省内，而且还来自于外部。当省被赋予了上述所有优惠政策时，外部的人也进入广东，开始充分利用这些政策，并把广东的地方主义推向极致。没有来自外部的动力，广东的地方主义不可能越界如甚。类似的，通过发起一场针对广东的运动，朱镕基不仅旨在针对广东本身，而且旨在应对全国。我们列举的内部和外部力量，是由省内官办企业的崛起带来的，它们一道推动了广东的地方主义。

官办企业指的是由党员干部、政府官员及其家人创建、管理和控制的公司和企业，并且在省内外都有效仿者。在广东，可以区分多种的官办企业。

1.由国务院各部委直接管理和控制的官办企业。几乎每一个中央部委都有一家或几家直接控制的企业。最重要的管理岗位上，充斥着这个部委的前部级、厅级或处级官员。甚至党的各个部门，例如中组部和中联部也在深圳创建了他们的企业。一些部委在广东有很多家公司，以至于他们不得不创建集团公司，并让退休的副部长来领导并协调它们的活动。这些公司的资金来自于部委的拨款，它们运营的内容与部委关注的官方事务相联系。通过在广东投资和经商，这些公司增加了给予广东的国家计划外的资金和原材料资源。

2.广东各级地方官员创建的、或地方干部和中央部委干部合资创建的官办企业。据发现，省内各级党、政府和军队官员开办企业没有受到任何惩罚。尽管党中央和国务院反复禁止现任和退休的高级干部担任这些公司的领导职位，但还是有很多省级干部担任了这样的职务。一般来说，控制一家或多家官办企业的省级官员们，自主地决定如何利用这些公司的资金和人事。一些例子就可以证明：广东发展银行是由广东的省级官员创建的，旨在增加该省的金融收入。珠江房地产开发有限公司是广州最大的这类公司，它的董事长是广州的前副市长，它是由广州市政府的官员创建的。

3.中央主要领导人（包括老一辈的和现任的官员）的子女创建、管理和控制的官办企业。通常它们将总部建在香港，但是通过它们的分公司在广东管理商业运营，并在那里获得它们的主要利润份额。

4.由地方高级政府官员的子女创建和管理的官办企业。就运营和金融实力的范围而言，和上一类企业相比，它们处在不利的位置，但是在广东它们是处于特权的地位。

5.中国人民解放军、公安部、武警和情报机关以满足特殊需求为由创建的官办企业，事实上它们只是为了从企业中获取利益。例如，直属于中央军委总部的公司，在广东的主要城市里有它们的分公司。

6.有一类特殊的官办企业值得特别注意。这些企业最初是由地方干部创建起来的，但是从那以后，就和中央部委或中央高干子女运营的企业创建起密切的经济联系。他们可能和后者形成了“挂靠关系”。

7.其他省份官员创建的官办企业，它们的资金来源，来自于相关省份的财政支出。

放权之下的官办企业的出现，对广东的经济发展有着混合的影响。在早期阶段，它们为该省的经济增长提供了动力。由于这些企业和政府部门有着密切的联系，对它们来说，很容易获得起飞的资本和资金。此外，这些企业通常有强大的支持，并享有一定的特权，例如：以计划内价格购买需求量很大的商品，如钢铁、煤炭和燃油，获得低息贷款，还可以从多年的免税中受益。这些经济特权使得这些公司能够积累利润，并快速地增加它们的资本。

官办企业也影响到了广东和中央政府的关系。官办企业调和了中央政府和地方政府的经济利益。通过直接在广东获利，官办企业使得中央领导人（或他们的子女）以及部委的领导干部能够直接分享到所有中央给予广东的优惠政策。这极大地减少了中央和广东省之间的矛盾。在改革开始之后，对广东发展模式的批评不绝于耳，但是广东的干部丝毫不担心中央领导个人的严厉批评，因为在适当的时候，总会有一些其他的中央领导人，或是高干的有影响力的子女，站出来代表广东进行调解。换句话说，广东的官办企业成为一个重要的渠道，地方官员经由这个渠道，可以影响中央的政策。

然而，考虑到所有的官办企业和政府部门都有密切的联系，因此它们也为地方主义的过度泛滥提供了动力，腐败和走私就是最好的例证。虽然中央领导人试图遏制过度泛滥的地方主义，但是这一情况变得更糟了。截至20世纪90年代中期，腐败和走私已经被制度化了，并逐渐失去了控制。从中央的角度来看，过度泛滥的地方主义已经严重地破坏了中国的国家利益。

以走私为例。在20世纪90年代初以后，商品的走私大大地增加了，例如毒品、军火和赝品、工业原材料（例如水泥、钢铁、石油，等等）、消费品和日用品。走私商品能够轻易地获得，从而降低了消费者为商品支付的价格。走私使消费者受益，但是减少了政府的收入，也对通常受到关税保护的国内工业的发展带来了伤害。

此外，走私倾向于公司化，意味着企业直接参与了走私，或委托了走私行为，或为非法的进口者制作单证。走私团伙是由自由职业者组织起来的。其手段包括：伪造的海关申报单，假的认可证书或公章。正如《中国日报》报道的那样，即使走私贩被逮捕了，他们也能设法弄到真正的文件，威胁或阻碍调查。

腐败几乎在广东的每一个主要部门里普遍存在。虽然没有能够获得系统的统计数据，但是许多腐败案例显示了广东的腐败有多么严重。事实上，腐败和走私在广东都不是新鲜事。自从改革开始以后，中央领导人就采取措施来打击不同形式的腐败。但是没有一项措施能够根治腐败。从中央的角度来看，许多地方经济制度和实践本身就引起了腐败，因而需要置于控制之下。然而，正是地方制度和实践有效地促进了广东的经济增长。中央领导人不得不在促进地方经济增长和遏制地方主义之间做出选择。当经济增长还是最重要的考量时，中央领导人就很难实施有效的措施来打击腐败。

但是，一旦腐败和走私变得日益严重，它们就威胁到了国家的整体利益，因而超出了界限。朱镕基警告说，反腐败运动和打击走私行动是生死存亡的问题，他认为：“我们的党（中国共产党）是否会变色并丧失执政地位，取决于能否对走私严惩不贷。”（Zhu，1998：1）为什么朱镕基会认定走私造成的后果如此严重？根据他的讲话，大量的走私再度使得中央政府没有能力来实施它的政策了。它还导致了经济腐败和政治腐化。朱镕基认为：“如果走私不能够被制止，不但对改革开放政策有影响，还会破坏我们的经济、我们的政权和我们的党。因此，打击走私不仅是一场重要的经济斗争，而且还是一场严肃的政治斗争”（ibid.）。

1. 一位退休的政府官员在20世纪90年代运营着一家官办企业，本文的描述是基于他的一份实地调查报告。

2. 统计数据显示，在1998年1月至8月的主要走私案件中，破获的走私数额有93%与企业相关（Yang，1998）。走私对国家的经济造成了巨大的威胁，以至于朱镕基在1998年年初说，中国经济的表现将取决于打击走私斗争的胜利（Yang，1998）。

对广东“地方主义”看法的改变

笔者认为，中央政府发动一场运动来针对广东，是因为那里的地方主义超越了界限。但是，对这个界限的界定，则是相当主观的。因此，要理解这场针对广东的运动，就需要检视一下，在20世纪90年代中期新一届政府形成之后，对广东地方主义的看法是如何转变的。

正如之前论述的，在广东实施的优惠政策，是中央改革派领导人和省领导人之间政治联盟的产物。在最高领导人中，关于广东的发展模式从未达成一致的共识。在整个20世纪80年代里，在邓小平和陈云之间，一直存在着关于广东模式的争论。

争议的主要焦点，在于是否实践这项新制度。陈云是中国计划经济的创始人之一，他认为毛泽东时代中国发展的失败，不在于这个制度本身，而在于错误、控制不当和中央政策实施不力。基于他对中国经济制度的认识，陈云反对引入改革的新模式，尤其是广东模式，他认为广东模式着重于向外国人开放国内市场，并因而使中国的国家主权容易受到外国的影响。与此相反，在邓小平看来，中国缓慢的进步不仅是由于旧制度的管理不善；更根本的问题，是由于旧制度本身。因此，国家的现代化必须高度依赖于能否创建起新的制度。正是在这个背景之下，邓小平强烈地支持广东的发展模式，因为它在很大程度上偏离了旧的制度。

由于广东模式偏离了旧的制度，所以广东省的发展总是充满了争议。此外，由于广东省是在放权之下进行了新制度的试验，所以这些新制度是超出中央政府的控制的，而且经常变得非常腐败。中央的领导人并不确定，是否高度放权的发展将会导致广东省完全背离旧的制度。一方面，通过强调广东模式“积极的”一方面，中央的改革派领导人试图保护广东新创建起来的制度；另一方面，通过强调这一模式“消极的”一面，保守派领导人试图限制广东模式对中国其他地方的影响。这可以通过以下两个例子来证明。

例子一：20世纪70年代末期在广东实施的优惠政策，导致了经济犯罪活动的出现，尤其是走私。许多党员干部和政府官员参与了不同形式的犯罪行为。1981年12月22日，在有全体省委第一书记参加的一次全国性会议上，陈云要求重新考虑创建经济特区的政策，因为它导致了非常严重的后果。1982年3月1日，基于陈云的讲话，中央政府发出了一个文件，要求广东和福建从之前优惠政策的实践中吸取教训。

例子二：1984年1月，邓小平高调走访了广东的两个经济特区，即深圳和珠海，以显示他对广东模式强大的政治支持。邓小平强调，中央政府有关创建经济特区的政策是正确的。在谈到有观点认为必须用集权来矫正放权造成的“消极”后果时，邓小平认为：“我们必须要弄清楚我们的指导方针，我们不是要扭转，而是要推动经济特区的政策和开放的政策。”（Kuang et al.，1991：53）5月，中央政府决定将广州和湛江建设为“开放经济区”。12月，珠江三角洲成为另一个“开放经济区”。

20世纪80年代，虽然广东经常被批评为地方主义或“闹独立”，但是放权并没有被扭转。三个主要因素解释了在这十年中的放权行为。第一，20世纪80年代，占据主导地位的改革范式就是放权。一旦一个新的范式创建起来，它就获得了发展的势头。在一段时期内，放权为国家的发展创造了巨大的动力，并且它产生的收益超过了它的成本。因此，即使争议频繁地出现，但是放权是不可逆转的。第二，在这段时期里，改革派创建了放权的范式，并在中国的权力政治中占据了主导地位。当这一范式遭受到政治保守派的攻击时，改革派就站出来表示其强有力的政治支持。第三，也是更重要的一点，广东模式为全国其他地方提供了一种“示范效应”。虽然其他省份的领导人对中央只把优惠政策给予广东和福建表示非常不满，但是他们确实从广东学到，通过使用和过去不同的发展战略，如何能够实现快速的地方经济增长。正如《经济学人》杂志（The Economist，1992：7）在20世纪90年代早期断言的那样：

每一个中国的省份都对广东的成功目瞪口呆，在过去的14年里，广东实际GDP的年增长率达到了惊人的13%。所有人都意识到，由于紧挨着香港，广东具有无可比拟的优势。不过现在，大多数人也意识到，如果不是广东省有如此重商的政府，以及国有企业在这里只占据了小部分，那么香港也不可能敲开广东的大门。答案就是，广东省在努力实施改革的模式。

广东在改革开放中所扮演的重要角色，使得它能够获得来自其他许多省份的强大支持。广东对全国其他地区的积极“示范效应”和来自中央改革派领导人的强有力政治支持，事实上增强了20世纪80年代的放权势头。

对广东模式看法的重要改变，开始于1992年邓小平南行之后。在这次南行中，邓小平做了一次极其重要的谈话，终结了改革派和保守派之间关于中国是否应该与资本主义同行的争论。新一轮的放权启动了，各种新的经济制度也开始出现。例如，1992年8月，深圳证券交易所开张，随后立马引发了一次股票购买的狂热。据报道，在短短的一天时间内，有大约100万人冲去购买证券申请表格（Yang，1992）。快速的放权很快导致了高通货膨胀率。1993年，之前被调入北京的朱镕基被委任去负责降低通货膨胀率，并为国家的宏观调控创建机制。

在这个背景下，一场辩论悄然兴起，其内容是：中央政府是否需要废除给广东和其他一些省份的优惠政策。普遍认为，正是激进的放权才导致了经济的不稳定。在所有因素中，优惠政策在破坏宏观调控中起了重要的作用。这些实施了优惠政策的省份，通常超出了中央的控制，并且它们的政策经常独立于中央。虽然优惠的待遇促进了那里的地方发展，但是它们对国民经济造成了很坏的影响，并因此和国家利益相背离。换句话说，作为一种范式的放权应当被终止，应该创建一种新的范式，以使得中央能够对地方施展控制。在1995年8月的北戴河会议期间，关于经济特区的政策争论达到了顶峰。这次会议讨论了第九个五年计划（1996~2000）。大多数讨论的议题都是富有争议的，包括了中央政府投资的区域分配和优惠政策的前途，特别是经济特区政策。为什么经济特区政策会变得如此富有争议？

自20世纪70年代末改革开始以来而不断扩大的地区发展不平衡，是政府官员和精英团体之间的主要担忧。邓小平提出了“让一部分地区先富起来”的政策，在很大程度上，广东模式就是这个政策的产物，这个政策使得中央政府给予沿海省份许多的优惠待遇。起初，内陆省份很耐心地等着，并希望在沿海省份之后，它们也能富裕起来。然而，它们等待中央政府修改支持沿海的政策，一等就是十多年，于是它们失去了耐心，并寄希望于第九个五年计划的起草，开始提高它们对改变区域政策的要求。因为之前的五年计划指出，到20世纪90年代，中国发展的地理焦点将会逐渐转移到内地，所以内陆省份的政府官员们相信，他们的机会即将到来。从20世纪90年代初开始，他们一直要求在内陆成立经济特区。

成立内陆经济特区的呼吁，得到了来自政府和社会团体的必要支持。据报道，参加全国人大的代表团，尤其是从内陆地区来的代表团表示，中央政府对经济特区的特权颇有微词，并呼吁在1995年的春天进行一次再调整（Zhong，1996）。严肃的辩论开始针对经济特区政策（Yang，1996；Tang，1995）。首先，一方面，在促进中国经济起飞上，优惠的政策扮演了一个积极的角色；另一方面，它们也扭曲了经济动机，并产生了各种消极的后果。不同的组织，不论是政府部门或是企业，都尝试寻求优惠政策和待遇，而不是努力提高技术和管理。这极大地阻碍了国家提高它的经济效率。

其次，通过鼓励地方政府提供特殊待遇，例如减税或免税，优惠政策破坏了国家法律法规的完整性。第三，对外国投资者的优惠政策，削弱了国内企业的市场竞争力，而不是培育公平的竞争。

第四，也是更重要的一点，经济特区政策是扩大地区收入不平衡的一个主要因素。根据中国科学院研究员胡鞍钢的观点，中央政府给予沿海地区的优惠政策，不仅破坏了中央政府的财政力量；更严重的是，它们加剧了地区之间的不平等，这日益成为社会和政治不稳定的来源，并因此对中国国家的团结和统一造成了非常消极的影响。胡鞍钢呼吁结束经济特区享有的特权，并认为“经济特区不应该再享有一种‘特殊身份’，即：不应该再有优惠政策这个‘特权’”（Hu，1995：C6）。

很自然的，这些针对经济特区政策的批评，激起了经济特区政府官员的反击。像往常一样，他们压倒性地强调优惠政策的各种积极方面（Yang，1996）。为了从中央获得政治支持，经济特区的官员们特别强调，这是邓小平创建的经济特区模式。在1995年8月的北戴河会议期间，深圳市长厉有为在接受一家深圳报纸采访时，强烈反对废除经济特区，他说，这样的观点违背了“邓小平的想法”（《明报》，1995年8月9日）。

对以江泽民为核心的新一届领导人来说，处理和经济特区相关的事宜的确是一个两难。中央领导人的选择十分有限。在实际中，经济特区政策和其他优惠政策对国家产生了各种消极的后果，而且必须引入新的措施来应对这些后果。然而，终止经济特区政策将是政治不正确的，因为它是邓小平创建的模式。由于废除经济特区将会被解读为终止改革开放政策，新领导人这样做的话，就显得很不理性。

中央领导人最后选择的办法，是同时取悦沿海地区和内陆地区。1994年6月，江泽民表示，认为经济特区的角色和作用将随着中国的全面开放而削弱或逐渐消失，是错误的。江泽民强调，中央没有改变，也不打算改变发展经济特区的决心和它对经济特区的基本政策。根据江泽民的讲话，经济特区将保持它们在中国改革开放中的角色和作用（《人民日报》1994年6月12日，第一版）。1995年9月，针对反对经济特区政策的各种声音，《人民日报》（1995年9月16日，第一版、第三版）赞扬深圳为社会主义新大厦奠定了坚实的基础，并赞扬深圳在带动内陆省份发展和为内陆省份树立榜样上扮演了有力的角色。随着全国人大批准同意，1996年初，中央政府发出规定，将省一级的立法权授予广东的汕头和珠海经济特区。在这项决定做出之后，所有的经济特区都获得了省一级的立法权，这允许它们制定地方法律和法规。

另一方面，中央政府决定将经济特区的政策和其他优惠待遇扩展到其他地区，尤其是内陆省份。虽然中央决定不在内陆设立经济特区，但是它允许向外国投资者开放更多的内陆城市作为“开放城市”。在1996年中期，正如沿海省份和经济特区一样，内陆省份也被赋予了批准投资项目的同等权力（Yang，1996）。

毋庸置疑，对广东发展模式看法的改变，对中央之于广东的政策有着重要的影响。正如之前所论述的，朱镕基发起的运动旨在攻击优惠政策和过度泛滥的地方主义造成的“消极的”后果。然而，正如笔者已经提到的，中央领导人抨击优惠政策本身，则是不理性的，因为这些政策已经高度政治化了。要应对过度泛滥的地方主义，中央需要更有效和更可行的战略。直到1998年朱镕基当选中国新一任总理之后，这样一个战略才逐渐形成。

1. 关于邓小平谈话的原文，参见Deng（1993）；关于这次谈话影响的分析，参见Zhao（1993）和Zou（1992）。

反对广东“地方主义”的运动

反对广东“地方主义”的运动开始于1998年中期，是在朱镕基于1998年3月正式成为新总理之后。然而，这个运动是新领导人在前几年就逐渐制定好的一个计划。即便是在担任副总理的时候，朱镕基就已经看到了过度泛滥的地方主义对国民经济的消极影响。从1993年开始，朱镕基就负责中国的总体经济规划。随着朱镕基上任，中央领导人逐渐下定决心来应对过度泛滥的地方主义，因为普遍认为，过度泛滥的地方主义是破坏中国宏观经济稳定的主要因素之一。为什么领导人不早一些发动这场运动呢？有几个原因可以解释这一点。

第一，从1993年朱镕基开始负责经济事务，到1998年新一届政府成立，存在一个过渡时期。这个时期是从放权的改革范式过渡到“选择性集权” 。从最初的想法到一个新范式的形成，这个过程需要一定的时间。第二，考虑到放权的旧范式是由邓小平创建的，当邓小平还在世的时候，新领导人很难完全背离旧的范式。新领导人必须小心谨慎地处理有关优惠政策的问题。第三，在实际中，朱镕基缺乏有效的制度来采取措施，去针对过度泛滥的地方主义。虽然他负责国家的总体经济事务，但是他是在李鹏的领导下工作，不能够创建他自己的组织工具来实施政策。

1997年9月，当中国共产党召开第十五次全国代表大会时，一个新的政治环境就为新范式的出现铺平了道路。邓小平于1997年2月逝世，江泽民掌握了中国共产党的最高权力。在这次代表大会后，朱镕基将成为下一任的总理，并负责下一届政府的重组。新的领导人提出了新的一揽子经济改革，这些改革强调政企分离。从那以后，中央政府做出了几次重要的人事调整，意味着针对广东“地方主义”的运动即将到来。

接近1997年底，中国建设银行行长王岐山调任广东，出任广东省委常委。1998年1月，王岐山被任命为副省长。

1998年2月，任命李长春取代谢非的广东省委书记职务。

同时，谢非调任中央，担任第九届全国人大常委会副委员长。在1995年的北戴河会议上，谢非做了自我批评，因为在减少对沿海地区的优惠政策问题上，他未能遵照中央政府的方针。

1998年5月，第九届全国人大正式选举朱镕基为新一任总理。朱镕基政府打开了一揽子新的改革来深化中国的经济改革。新政策的核心，是政府如何能够与企业相分离。新的一揽子政策，事实上为中央政府提供了合法性基础，用以压制过度泛滥的地方主义，因为普遍认为，地方主义是政府和企业之间关系密切的产物。正如在上一部分论述的，政府和企业、尤其是官办企业之间的密切关系，为走私和其他相关的非法经济活动提供了动力。虽然优惠政策导致了大量的消极后果，但是要终止它们几乎是不可能的，因为这样一来，在政治上就无法接受了。然而，中央政府有合理的理由来切断政府和企业之间的商业联系。正是邓小平把政企分开作为中国经济改革的目标。此外，中央政府真正想要压制的不是优惠政策。更重要的是，在政企分开的背景下对广东过度泛滥的地方主义进行压制，将不会激起地方的反抗，因为这些反对广东的措施不是专门针对广东的，而仅仅是中央总体经济改革计划的一部分。事实上，正如运动过程的顺利进行所展示的，这个战略是非常成功的。运动的发展可以简单地总结如下：

1998年中期，打击走私和反腐败的行动正式开始。1998年7月15日，在北京召开了一次全国性会议，朱镕基在会上就这次行动作了重要讲话，朱镕基强调了行动的指导方针（《人民日报》，1998年9月1日）。

据《人民日报》（1998年8月9日）报道，在1998年中期的短短10天内，江泽民就打击走私和反腐败运动作了两次重要讲话，以显示他强烈的政治支持。所有主要的最高领导人也都表达了他们对运动的支持。

1998年7月21日，江泽民主席和中国人民解放军各部的领导人进行了谈话，并要求军队支持军企分开（ibid.）。

1998年7月28日，中央纪律检查委员会和中央政法委联合召开了一次全国电视会议，打开专项行动，要求人民解放军、武警和其他执法机构与商业剥离（ibid.）。

1998年10月，时任中共中央政治局候补委员的吴仪被派到广东去监督这次行动。吴仪参与了行动的整个过程。

1998年10月10~25日，朱镕基高调走访了广东和广西，在这两个省区的许多城市里，调查了走私和腐败问题（《人民日报》1998年10月26日）。

1998年10月25日，国务院召开了一次全国性会议，来自8个省份的省领导人出席了这次会议，朱镕基从迄今为止进行的运动里总结了经验，并给出了进一步的指示，以深化这场运动（ibid.）。

1998年12月1日，中央政府为政府部门、军队和武警从企业中剥离设立了最后期限。国家经贸委主任盛华仁宣布，这个目标将在1998年底实现。

1998年12月12日，广东省宣布，地方军区正式放手它们对商业性企业的控制，比规定时间提早了两天完成（《明报》1998年12月12日）。

1998年12月18~22日，朱镕基走访了海南省，并证实中央政府不会改变对经济特区的优惠政策（《人民日报》1998年12月25日）。

这场运动相当成功。它进行得很顺利，没有遇到强大的地方阻力。揭发的几起重要的走私案件，以及腐败的党员干部和政府官员都受到了惩处。根据广东省政府提供的一项统计数据，从1998年1月到10月，超过3410起官员腐败案件被揭发出来，有大约2500名高级党员干部受到惩处（《人民日报》，1998年12月4日）。运动开展得如此顺利，大部分是出于两个主要因素。

第一，正如之前解释过的，中央政府所做的事情，旨在实现压制过度泛滥的地方主义，而非压制追求地方利益的地方主义，这意味着这次运动有一个认知上的界限。在使用运动来反对地方主义时，中央政府受到了限制，因为地方主义是由许多因素导致的，例如优惠政策和新创建的地方制度。而正是这些因素促进了广东省快速的经济发展。当然，中央政府要取消所有这些地方制度，是不理智的，在政治上也是不可行的。没有一定程度的中央控制，地方的经济发展就会陷入混乱。但是没有地方的经济发展，社会和政治不稳定也将显露出来。中央所做的，是要在中央控制和地方主动性之间，保持相对平衡的发展。因此，当这个运动到达认知界限时，它就停止下来了。

第二，这场运动没有遭遇到强大的地方阻力，因为省的官员们意识到，地方主义应该有个界限。地方官员们制订了各种地方制度来将他们的利益最大化，并且放权意味着他们的行为不受任何外部因素的限制。虽然省的官员认识到，广东地方主义跨越了它的界限，正如在走私和腐败里体现出来的那样，但是他们没有任何动力去压制地方主义，因为它极大地有益于广东省的经济。既然中央政府发起了这样一场运动来反对过度泛滥的地方主义，那么省的官员就视其为合法的。

改革开放时期，广东地方主义的崛起，是由于各种原因。许多因素都远远超出了中央政府的控制，例如地理位置和地方官员努力追逐地方利益最大化。中央政府给予广东的优惠政策，毫无疑问增强了广东的地方主义。由于放权意味着中央权力从广东省的制度性撤出，所以地方主义就毫无顾忌了，因而运动就成为了中央压制过度泛滥的地方主义的一种有效手段。问题在于：运动过后要怎么办？有人认为，运动只能在一段时期内限制地方主义，并且一旦运动结束了，地方主义又会回来，因为导致地方主义崛起的各种因素依然存在。事实上，这正是朱镕基政府面临的主要挑战。评价朱镕基发起的运动是否成功的标准，不是看地方主义是否暂时得到了控制。相反，应该看新一届政府是否能够植入新的国家制度，这些制度能够限制地方主义或将地方主义控制在界限范围内。因此，观察中央政府创设了什么新制度来调整它和广东省的关系，就显得十分重要。

干部任命制度的局限性

普遍认为，中央政府控制各省的最有效的组织工具就是干部任命制度。因此，只要干部任命制度保持不变，地方主义就不可能变得过度泛滥；即使地方主义变得过度泛滥了，中央政府也不用担心它对各省的控制。从这个角度来看，中央决定派遣李长春出任省委书记，是旨在对广东省实施中央的控制。我们不怀疑这个动作是为了加强中央对广东的控制。但是无法确定的是，干部任命制度是否能够控制住地方主义。因此，值得检视一下，通过干部任命制度，中央政府是否能够成功地对广东施展其控制力。这里需要特别注意有关本土干部与外来干部的问题。

一个普遍的认知是，本土干部更倾向于代表地方利益，而外来干部更多地代表中央利益。事实上，本土干部和外来干部之间的比例，通常作为地方主义的衡量标准。后毛泽东时代地方主义的崛起，是由于在特定地方的领导人中，本土干部的比例在上升（例如，Li & Bachman，1989；Zang，1991）。所以，广东的地方主义通常变成这样一个问题：省里最高职务的担任者，是本土干部还是外来干部。以下论述将尝试展示，在理解广东的地方主义上，本土干部和外来干部的复杂本质。

表6.1展示了从1949年到1998年广东省领导层（包括了党和政府的）的变化。为了强调本土干部和外来干部如何影响了广东省与中央政府的关系，我们的研究将集中在三个时段：陶铸（1955~1965）、任仲夷（1980~1985）和李长春（始自1998）。

1949年后，叶剑英执掌广东。叶剑英出生在广东梅县一个富裕商人家庭，是客家人。他是云南陆军讲武堂第十二期学员，在黄埔军校任教授部副主任，并在北伐战争中担任国民革命军新编第二师师长。在国共两党的合作于1927年破裂之后，他加入了中国共产党并于那一年的12月，参加了广州起义。在计划长征的问题上，叶剑英扮演了决定性的角色。在抗日战争期间，他任八路军参谋长。在国共内战期间，他任解放军总参谋长。在内战的最后阶段，他被任命为中共中央华南局第一书记、中南局代理第一书记，并担任过广东省人民政府主席、广州市市长、广东军区司令员和广州市军事管制委员会主任。

在叶剑英的治下，省领导人大部分是由广东本土人构成的，在二战期间和与国民党进行战争的时期里，他们负责地方的游击队力量。所有这些当地人的任命，使得中国共产党能够在中华人民共和国创建之后，对广东省施展其牢固的管理，因为他们对地方上的情况非常熟悉，并能够制定和推行合适的政策。然而，这和中央政府的意愿是矛盾的。20世纪50年代初期，毛泽东想要在广东省实施激进的政策，尤其是土改政策，但是广东的地方领导人反对这样的政策。因此，毛泽东认为，这些广东本土派正在形成一个地方势力网，它阻碍了中央权力对广东的渗透。1952年，毛泽东派陶铸到广东和叶剑英一起主持工作。仅仅一年之后，叶剑英调任中央军队系统，陶铸成为了广东最有权力的人物。

陶铸（1908~1969）出生在湖南。1926年，陶铸成为黄埔军校的一名学生。作为国民革命军第四军警卫团的军官，陶铸参加了1927年12月的广东起义，在起义中，共产主义组织遭到了严重的破坏，在此之后，他被任命为红军重建后的一个团参谋长。1929年后，陶铸在福建担任党的干部。在抗日战争期间，陶铸担任党的干部和新四军的指挥官。在日本于1945年投降之后，陶铸被派往中国的东北地区，并在军队中担任过各种重要职务。当反对地方主义在后来变得重要时，陶铸在不同地方的工作经历，使他在党的领导人中具有独特的优势。由于频繁地调动，陶铸不属于任何的地方势力网，因而更能够代表中央的利益而非地方的利益。因此，当毛泽东察觉到广东的地方主义过度泛滥时，他就派遣陶铸前往广东应对这个问题。

当陶铸和南下工作组执掌了广东的领导层时，他们带来了大量的广东以外的官员。在毛泽东的支持下，陶铸在1952年到1953年之间发起了一场反对地方主义的运动。所有的主要政府部门，过去都是由本土干部占据，现在则由外来干部占据。1957年，陶铸成为省委第一书记。一年之后，他发起了第二轮反对地方主义的运动，几乎所有主要的地方政治精英，在1957年到1958年之间的运动中都受到了涉及。陶铸很快巩固了他的权力网络，这个网络由外来干部组成，在此之后，省领导人实施了毛泽东的激进政策。作为毛泽东思想的追随者，陶铸被晋升为副总理，同时在1965~1966年出任政治局常委。陶铸的继任者是赵紫阳，他与陶铸有着密切的关系。赵紫阳大部分的职业生涯都在广东，并在“文化大革命”中被撤销一切领导职务。

这两次反对地方主义的运动增强了外来干部对广东省的控制，但是在本土干部和外来干部之间却造成了深深的裂隙。直到1985年，所有的省委书记都是外来干部（见表6.1）。在“文化大革命”期间（1966~1976），省内的政治斗争不再是在本土干部和外来干部之间进行了，而是只在外来干部之间进行了，因为本土干部都已经失势。

在邓小平掌权之后，本土干部和外来干部之间的裂隙逐渐得到了修复，广东在试验改革创议上变得很重要。习仲勋和杨尚昆被派到广东，负责改革创议的实施。习仲勋是陕西人，是第一野战军的前政委，在1962年遭到“整肃”之前，他在中央政府担任过许多重要的职务。杨尚昆是四川人，在“文化大革命”中成为受害者之前，他是中共中央办公厅主任。在改革年代，习仲勋和杨尚昆都是邓小平亲密的政治盟友。

由于习仲勋本人也是毛泽东反对地方主义的激进政策的受害者，所以他对广东这两次反对地方主义运动的受害者十分同情，同时，习仲勋和杨尚昆一道，在恢复历次政治运动的受害者名誉上，做出了重要的贡献。并且，习仲勋非常谨慎地创建起他自己的管理网络。当他来到广东省时，他只携带了一名私人秘书。习仲勋和杨尚昆都很大程度地运用了广东已经创建起来的政治结构，并且在本土干部和外来干部之间，没有发生权力斗争。

不过，受各种因素的制约，他们未能在任职期间实现一项任务:

即促进广东的经济发展并为全国树立一个新模式。后来，习仲勋和杨尚昆都被召入北京了。

在任仲夷于1980年入主广东之后，广东省发生了巨大的变化。任仲夷是河北人，出生于1914年。他历经了抗日战争和解放战争。作为一名年轻的大学生，任仲夷参加了“一二·九”运动，并在1935年逃离了日占区，去了中国共产党领导的陕甘宁边区的延安，在那里他加入了中国共产党。任仲夷必然从他的革命经历中受益良多。1951年，任仲夷被任命为旅顺—大连（旅大）团市委书记。1956年，他被任命为哈尔滨市委第一书记。1961年，他被选举为黑龙江省委常务书记，并在这个职位上一直做到“文化大革命”开始。1972年，任仲夷在“文革”开始后第一次恢复原职，担任黑龙江省委书记。1977年，他被任命为中共辽宁省委第二书记兼省革委会第一副主任。同年，他在中国共产党第十一次全国代表大会上当选为中央委员。1978年，他被任命为中共辽宁省委第一书记、省革委会主任兼省军区第一政委。

在辽宁时期，任仲夷展现了他处理复杂政治和经济问题的才干。在“文化大革命”期间，辽宁是一个令人感到棘手的省份。毛泽东的外甥毛远新是辽宁省的最高领导人，他在那里实施了极“左”路线。由于任仲夷在黑龙江的表现（1973~1977）令人满意，他在“文革”刚结束就调任辽宁。在辽宁，任仲夷富有技巧地运用他的管理能力，并赢得了省内党员干部和政府官员的广泛支持。拥有这样强大的政治支持，任仲夷极力主张在辽宁创建出口加工区和实施经济改革。事实上，他是最早实施灵活性经济政策的省领导人之一。他的政策创议得到了邓小平和胡耀邦的强有力支持，他因此被调任广东，负责促进广东省的经济改革。

和他的前任习仲勋一样，任仲夷没有带着他自己的部下和他一起到广东来。他没有创建他自己的管理网络，而是转而依靠已经创建的组织和人事。虽然当时广东的省级机关人事臃肿，充斥着不称职的干部，但是在推行新的经济政策前，任仲夷不打算改革旧的官僚体系。相反，任仲夷将当地干部视为他的盟友，并依靠那些有着好的政治创议的人。对任仲夷来说，在促进地方创议和探索发展新模式上，似乎没有什么能比赢得地方官员的忠心更加重要。任仲夷的重点实际上是在广东省的经济发展上，而不是政治权力的重新分配上。这个战略十分有效，并且地方干部成为任仲夷忠实的追随者。

任仲夷是一个外来干部，但是这并没有阻碍他追求地方利益。很大的可能是，任仲夷是少数强有力为地方争取利益的地方领导人之一。毫无疑问，大多数被认为具有地方主义特色的政策，正是在任仲夷时期形成的，例如“用足政策”和“变通政策”。由于他和北京资深领导人的关系，尤其是和邓小平的关系，任仲夷自己成为了中央和广东省之间的缓冲区。在他的保护之下，地方干部能够采取务实的态度来应对地方发展，而无需太过于在意从中央来的压力。例如，1982年，当广东因为走私而受到批评时，还有在1984年，当广东因为海南汽车走私丑闻而再度受到严厉批评时，任仲夷都被通知到北京接受批评。任仲夷个人承担了指责，并为地方干部辩护，而这些干部追求广东省的发展。对任仲夷来说，很难区分追求地方利益和中央（国家）利益，因为广东的地方干部所做的事情，是为全国的其他地方树立一种新模式。依靠着这样强大的领导人，广东省能够避开来自中央保守派的严厉批评，并在整个改革年代保持快速的发展。

正如表6.1所示，在任仲夷之后，本土干部逐渐占据了省内的领导职务。但是，可以信心十足地认为，所有这些地方干部，或多或少都遵循了任仲夷在他们之前所创建起来的东西。在朱镕基主政之前，放权压倒性地主导了广东的改革，这主要和任仲夷有关。20世纪90年代，广东逐渐被认为是地方主义，不是因为广东的领导人变得比以前更加具有地方主义色彩，而是因为许多其他的因素，强调这一点十分重要。第一，正如在上一部分论述的，20世纪90年代，中央领导人开始改变对放权改革范式的看法。在进一步促进经济发展上，放权范式不再被视为是有效的手段。第二，在放权之下创建的各种地方制度，开始成为广东省进一步推动放权的有效手段。中央的看法和广东的行为之间的鸿沟因而增大了。第三，各种利益集团从这些地方制度中获益，并常常表现出对中央新的政策创议的抵制。所有这些因素，再加上日益严重的腐败，使得中央政府相信，广东的地方主义已经超越了它的界限。

李长春和广东

和往常一样，当中央政府想要在广东引入重要的政策创议时，一轮新的人事重组就会首先发生。1998年2月，李长春从河南调任广东，取代谢非出任省委书记，谢非则被调入中央，出任全国人大常委会副委员长。就在李长春来到广东之后，一次重要的人事调整开始了，一个新的省领导层（党和政府）出现了，正如表6.2和表6.3所示的那样。

李长春于1944年出生于吉林省。从哈尔滨工业大学毕业后，李长春在中国北部不同的国有企业里工作过，并担任过不同的职务，例如公司经理和党的书记。1983年，年仅39岁的李长春当选为辽宁省沈阳市市长，这使他成为当时中国最年轻的市长。1985年，李长春成为中共第十二届中央候补委员。第二年，年仅42岁的李长春当选为辽宁省代省长，使其成为当时中国最年轻的省长。1987年，李长春成为第十三届中央委员会委员。1990年，李长春调任河南，1992年出任省委书记。由于他在辽宁和河南的出色表现，李长春得到了中央领导人和省领导人的欢迎。在1997年召开的中共十五大上，李长春被选为中央政治局委员——是政治局里最年轻的委员。

中央任命李长春出任省委书记，是为了促进广东改革的新模式。在李长春治下发生的人事重组，旨在为范式转型提供政治支持，这个转型是从旧的放权范式转型为新的“选择性再集权”范式。正如在表6.2和表6.3中所示的，省领导层最显著的变化，就是外来干部的比例迅速地增加。在党的省级领导干部中，外来干部从零增加到了3位（43%），而在省政府中，外来干部从5位（33%）增加到了7位（47%）。

这次人事重组，是否应该如普遍认为的那样，被视为是中央政府应对广东地方主义的一种措施呢（Ting，1998：105）？这个似乎合理的假设需要仔细检视一遍。正如陶铸之前所做的那样，如果中央政府旨在压制地方主义的话，广东本土干部就应该从省领导层中被驱逐出去。事实上，这并没有发生。省领导层中的外来干部数量在增加，但是除了李长春和王岐山以外，所有的外来干部之前都在广东任职。虽然外来干部的数量增加了，但是本土干部的数量并没有减少。相反，省领导层还扩大了。我们可以看到，省委副书记的数量从3个增加到了6个，而副省长的数量从8个增加到了9个（见表6.2和表6.3）。

可以合理地认为，虽然人事变动提供了政治上的支持，用以反对广东过度泛滥的地方主义，但是使用干部任命制度来限制地方主义，并不是中央政府唯一可使用的工具。事实上，自从改革开始以来，中央政府就从过去的经验中认识到，在省领导层中放置太多的外来干部，将会引起本土干部和外来干部之间的政治冲突，并因此对广东省的政治稳定有着非常消极的影响。这反过来将严重阻碍省领导人促进经济发展的能力。在广东尤其如此。在20世纪80年代早期，中央政府承认，陶铸在20世纪50年代发动的两场运动是错误的，并为被指控为地方主义的地方干部恢复名誉（Bo，1997）。1997年，薄一波是当时为数不多还健在的资深领导人之一，他认为，领导层应该从广东两次反对地方主义的运动中吸取教训。根据薄一波的看法，任命本地干部出任省内领导层的重要职务，不应被视为地方主义，而且由于地方干部对他们所在的地区熟悉，中央政府需要这样的地方干部来处理复杂的地方上的情况。薄一波还暗示道，在一些问题上，中央和各省有着不同的意见，这是正常的，这种分歧不应该被视为地方主义的迹象（ibid.）。

对朱镕基来说，压制过度泛滥的地方主义只是新政府总体计划中的一部分。新政府真正想做的是创建新的集中管理的制度，来将中央权力渗透到省里去，并因此限制地方主义，使其不会跨越它的界限。因此，中央政府对广东所做的事情，可以被认为是迈向重建中央—地方关系的一步，这一步早于全国的其他地方。

1. 李长春于1998~2002年担任广东省委书记。——译者注

2. 傅高义：《共产主义下的广州：一个省会的规划与政治（1949~1968）》。

3. 在担任中共中央西北局第二书记时，由于习仲勋被认定犯有“地方主义”的行为，他被撤销了一切领导职务。

4. 古大存是广东省20世纪50年代领导层的一位领导干部，他在1957年到1958年间的第二轮反对地方主义运动中遭到“整肃”。

在调整中央—地方关系上先行一步

即便朱镕基使用强制的行政手段来压制广东的地方主义，他也意识到，这样一个由中央发动的抑制地方主义运动是有局限性的。这个运动使得中央权力可以在短时期内有效地渗透到省内。问题在于：运动之后，接下来会是什么？

放权导致了中央权力从省里撤出。为了再一次拓展中央权力的范围，就有必要进行再集权。然而，不能够通过废除所有的地方性制度来实现再集权，因为正是这些制度促进了地方的发展。因此，朱镕基采取的战略是，推行“选择性再集权”，即在地方上有选择地植入中央制度。这样一来，中央政府不得不压制过度泛滥的地方主义，因为后者阻碍了中央植入新的制度。问题因此变成：新一届政府试图植入什么样的新的集中管理的制度？

朱镕基的职责是经济领域和行政管理领域，强调这一点很重要。所以，在论述朱镕基努力重建中央—地方关系的问题上，笔者指的是中央—地方的经济和行政管理关系，而不是政治关系。在这个背景下，通过使所有的政府与企业分离，新一届政府尝试创建一个更有效的政府并创建新的制度，新的制度使得中央能够对省实施宏观经济调控。

在中央—地方关系的背景下，创建一个更有效的政府，意味着增加中央政府渗透地方社会的能力和有效管理地方社会的能力。在过去的二十年里，这种能力被放权大大削弱了。放权改变了中央政府应对省的方式。中央从地方上撤出权力，而应该代表中央行事的地方政府部门则获得了更大的自主权。在渴望获得经济利益的动机驱动下，地方政府部门深深地卷入了

地方经济活动。更严重的是，这些地方政府部门经常和新创建的地方经济部门形成联盟，来增强它们追求经济利益的能力。所有这些因素有效地腐蚀了地方政府部门。

在广东尤其如此。正如之前论述的，官办企业的崛起成为省内的一种现象，几乎所有的政府部门，尤其是人民解放军、武警部队和司法系统，都从事了不同类型的经济活动。它们的经济活动使它们自己和地方社会获益，而政府系统则变得异常腐败。中央的权力因而受到这个腐败系统的限制，甚至是阻碍。事实上，地方政府部门成为根深蒂固的既得利益集团。如果中央政策针对的是它们的利益，它们就开始抵制中央政策。在它们的抵制之下，中央权力的范围大大减少了。为了加强中央权力在省内的存在，这种过度泛滥的地方利益就必须被粉碎。

正如之前论述的，新领导人设置的新的改革议程，旨在实现政企分离。这个总的议程，给予了朱镕基政府一个合法性基础，来压制过度泛滥的地方主义。在理想的情况下，政企分离是一个限制地方主义的有效战略，并使得政府体系更加负责任。在很大程度上，1998年的运动相当成功。到1999年初，所有的政府部门都宣布，它们已经和经济事务解除了关系，并在中央政府指定的时间内完成了任务。无论如何，这都不意味着这些政府部门真的和企业分开了。然而，随着中央规定政企分开的法规诞生，政府部门从事经济活动就变得不合法了。

1998年发生在广东的这场运动，其第二个目标是植入新的经济制度，来增强中央对省内经济事务的控制。广东快速的经济发展，是由新创建的地方制度推动的。地方上的发展和中央政府没太大的关系。因此，中央政府越来越难对广东省的经济情况实行宏观调控。

中央政府努力创建集中控制的经济制度，这可以从任命王岐山为广东省副省长中看出来。王岐山是山西人，在“文化大革命”期间毕业于西北大学。从1982年到1988年，他分别在中共中央书记处研究室和国务院农村发展研究中心工作。1988年，王岐山被任命为中国农村信托投资公司总经理，这是国务院新创建的一个公司。一年之后，王岐山被任命为中国建设银行副行长。1993年，朱镕基被任命为副总理，并开始负责中国的总体经济事务。作为一名技术官僚，朱镕基更愿意与许多有技术官僚倾向的经济学家一起工作，并征求他们关于应对高通货膨胀率的意见，而高通货膨胀率是当时中国面临的一个严重问题。在所有人中，王岐山成为朱镕基的一位亲密战友。1994年，王岐山被任命为中国建设银行行长。王岐山在主持建设银行时期的表现，得到了朱镕基的高度赞扬。出于他在银行系统的经历，王岐山在1997年调任广东，负责广东省的总体金融事务。

王岐山的任命，可以更多地理解为创建新制度的努力，而非中央政府压制当地过度泛滥的地方主义的手段。1997年11月，中央政府召开了一次全国金融会议，并尝试创建指导方针，以防止亚洲金融危机蔓延到中国。所有的省长和其他重要的地方官员参加了这次会议，会议讨论了一些主要的具体制度措施，来增强中央对地方金融状况的控制。其中最重要的措施，就是创建跨区域中央银行体系。

这确实是中国金融体系的一次再造。为了实现这个目标，中央领导人必须在一些地区首先试验这个新的制度。广东是为数不多的首批试验地区之一。由于王岐山在银行部门的经历，他被派到广东来实施这项新制度。1998年11月，中国人民银行广东分行创建起来。很自然的，这样一个新制度的运作是非常不容易的。这样一来，王岐山就不得不应对各种旧的制度，尤其是那些以过度泛滥的地方主义为特征的制度。新旧制度之间的冲突变得不可避免了。1998年10月6日，中国人民银行宣布关闭广东国投（广东国际信托投资公司），并且于1999年1月11日宣布其破产清算，因为它不能偿付价值25亿美元的外债。由于广东国投是一个“窗口”公司，是中国开放政策的一个象征，那么关闭它确实是很冒政治风险的。事实上，宣告广东国投的关闭和破产震惊了中国和外部世界，尤其是广东的近邻香港。许多人怀疑中国的金融系统是否可靠，中央政府是否会改变它的开放政策（Conception，1999；Pun & Reuters，1999）。然而，对中央政府来说，它别无选择，只能关闭广东国投。正如王岐山在接受《南方日报》（1999年3月12日，第三版）采访时解释的，关闭广东国投，不仅旨在防止亚洲金融危机蔓延到中国；更重要的是，它是中央政府重建国家金融体系的总体计划的一部分。

1. 中国人民银行省级分行调整在1998年底顺利完成。1998年10月，国务院批准人民银行省级分行调整方案，撤销原有31个省级分行，成立天津、沈阳、上海、南京、济南、武汉、广州、成都、西安9个分行。人民银行营业部办理北京市有关中央银行业务。另设重庆营业部，办理重庆市人民银行业务。以上分行行长人选由人民银行党组提出，经中央领导审核同意。同时，调整新设跨区域分行以外省会（首府）城市人民银行中心支行的职能和职责。1998年11月18日，全国第一家设立的人民银行跨区域分行——上海分行宣告成立。——译者注

小结

重申本章论述的两个主要观点十分重要。第一，朱镕基政府发起的针对广东的运动，旨在限制广东过度泛滥的地方主义。第二，这场运动不是专门针对广东的。相反，它是朱镕基政府重建中央—地方关系的总体计划的一部分。

广东地方主义的崛起和放权的改革范式紧密相连，放权赋予了广东省优惠的政策。界定为追求地方利益的地方主义，在促进广东省快速的经济发展上扮演了重要的角色。如果没有追求地方利益这一强大动力，在过去的二十年里，广东将很难实现如此巨大的经济成就。更重要的是，对省领导层来说，由于它的任务是为全国的其他地方树立一个新模式，那么追求地方利益就是在追求国家利益。地方利益和国家利益之间的一致性，增强了地方主义发展的力量。

当地方主义变得过度泛滥时，它开始对国民经济显现负面效应。然而，正是放权导致了广东地方主义的过度泛滥。事实上，放权意味着中央权力从省内撤出。没有中央权力的强大存在，广东的发展与中央政府的关系不大了。换句话说，地方干部，而非中央领导人，成为了促进地方发展的主要行为者。地方领导人扮演了更多的角色，这使得他们能够抵制中央的命令，而省内中央权力的式微，阻碍了中央政府利用制度性手段来限制地方主义的发展。运动就成为了中央唯一的有效手段，用来应对过度泛滥的地方主义。

在面对崛起中的地方主义时，中央政府面临着两难。过度泛滥的地方主义通常造成国民经济的不稳定，但是没有追求地方利益的强大动机，地方的发展将会变得困难。因此，对中央政府来说，要做的就是在地方主义和国家稳定之间实现某种平衡。对中央来说，在中央—地方关系的“行为联邦制”结构中，消除任何地方主义的发展是很重要的。迄今为止，通过运用相当传统的干部任命制度，中央政府尝试限制地方主义。然而，干部任命制度的作用是有限的，并且中央政府任命的省领导人仅能做出有限的选择。没有地方党员干部和政府官员的合作，省领导人很难有效地实施政策。因此，对省领导人来说，一个更好的战略是在地方利益和国家利益之间找到平衡点。

中央限制地方主义的一个更有效的方法，是将中央权力重新引入省内。换句话说，国家制度必须植入，国家权力必须在省内存在。要植入新的制度，首先要压制过度泛滥的地方主义。这就是针对广东的运动的背后依据所在。正如之前所强调的，朱镕基真正想要做的，是转变改革范式，即从现在的放权转变为“选择性再集权”。再集权并不意味着废除所有从放权中产生的地方制度。相反，它意味着在所选择的区域植入国家制度，这将使得中央能够恢复它对省的控制，同时不严重地影响地方的创议。

反腐败运动和打击走私运动相当成功。问题在于，运动之后将会发生什么？朱镕基政府做出了巨大的努力来将中央权力重新引入地方。然而，在发达的地方制度中引入新的国家制度，并不是一项轻松的任务。这些新制度能够牢固地树立起来吗？它们能够满足中央的期望，有效地限制地方主义吗？它们能够应对地方制度，或与地方制度共存吗？所有这些问题都需要时间来回答。

第七章  集体谈判与中央—地方互惠：“行为联邦制”中的省际联盟

政府间放权导致各级政府之间的关系发生了重大变化。决策权被下放到更低的层级和更易于管理的层级，权力基础逐渐落户于地方机构中，而不是在中央政府。中央政府发现，要对下级政府实施直接的等级控制并以此来解决它们之间的差异，变得越来越困难了。一方面，政府间放权允许每一个省灵活地回应不同人群的需求，另一方面，它也为跨越两省或多省的政策协调设置了障碍。

对区域化日益增长的要求和改革年代的放权，可以认为是对中央计划体制的政治和经济反应。中央计划的各种负面效应，使得中国的中央领导人意识到下放经济体制十分必要，创造区域性的形式来解决问题也十分必要。政府间放权指的是：对地区和地方层级的政府赋权，以便它们对其区域内特定的实质性差别做出反应。这必然意味着，权力下放到的各级政府被赋予了更大的自主权。政府间放权和区域化也可以解释为：扩大了地区和地方政府在全国政策制定中的参与。虽然放权通常以这样一个角度来理解，即放权是将功能和资源自上而下转移到自主的单位里去，但是事实上，要分析改革时期中国的“行为联邦制”，自下而上参与的放权也许更为重要。

在检视改革年代里“行为联邦制”的动力时，我们不仅需要观察每一个省份是如何回应放权的，还需要观察各省是如何集体回应它的。放权是以区域化为特征的，“地区”成为中国学者的一个分析单元（Yang，1997；Wang & Hu，1999）。20世纪90年代初，当人们认为持续的放权削弱了中央政府权力，而地方势力却在崛起时，学者们就中国的中央—地方关系提出了一个最大胆的问题，即中国的省份或地区会不会形成联盟，以此来集体挑战中央政府的权力？就好像20世纪20年代发生的那样，当时的地方军阀发起了所谓的“联省自治”运动（例如，Waldron，1990）。

虽然区域化成为了经济活动的一种主要形式，但是事实上，还没有任何一项研究是关于区域化对中央—地方关系的政治影响的。就经济区域化而言，我们可以提出许多合理的问题。为什么中央政府允许甚至鼓励它？各省是如何集体回应它的？它在政治上意味着什么？中国各省之间的经济合作会不会变成政治性的？

在之前的几章里，笔者已经检视了各省如何单独应对政府间放权，例如江苏和浙江的例子；或者是检视了各省如何单独应对再集权，例如广东的例子。本章我们将把注意力转移到中国的各省是如何与中央政府进行集体谈判的，我们将通过中国西南六省（区市）经济协调会的案例来检视这一问题。毫无疑问，中国西南六省（区市）经济协调会（以下简称西南经协会）是20世纪80年代和90年代里最成功的跨省区经济协调会。对中国的中央—地方关系而言，西南经协会十分重要，这是出于如下几个原因。第一，它展示了在放权的环境里，中央政府如何使用制度性措施来影响不同省份之间的关系。第二，这个案例展示了各省如何与中央政府进行集体谈判，并寻求中央对它们放权。第三，这个案例解释了区域经济协调会的复杂本质，以及它们对中国中央—地方关系的影响。

省际联盟形成的制度根源

在毛泽东时代的中国，各省是相对独立和自给自足的单位，在它们之间并无制度性的横向联系（Donnithorne，1972；Lyon，1987，1990）。在20世纪70年代末改革开始之后，中央对各省的垂直控制大大减少了，它们之间的横向联合则逐渐增加了。尽管各省在发展这样一种横向联系时扮演了关键的角色，但正是改革派的领导人为各省提供了动力、创造了制度性环境，以此来发展省际关系并进而改善省的经济表现。

在20世纪80年代发起各省之间的横向合作上，赵紫阳扮演了一个重要的角色。基于他自己在广东、四川和内蒙古的地方经历，赵紫阳意识到，在发展全国性市场体系上，地方的横向关系是至关重要的。根据赵紫阳的看法，需要重视横向关系中的三个方面。第一，在各省之间应该有经济协调。1981年，时任国务院总理的赵紫阳强调，沿海地区和内陆省份之间的经济协调必须发展起来，这样每个地区才能够利用自己的比较优势来促进发展。上海、天津、广州和沿海地区的其他主要城市，需要“出口”它们的技术和人才到内陆省份，并且利用它们相对发达的技术去参与国际贸易（Zhao，1988）。1983年，赵紫阳明确表示，没有地方之间经济合作的发展，中国就无法改善自己的经济表现。中央政府必须减少它对地方经济事务的垂直干预，并将决策权下放给地方。要使得地方经济合作具有可行性并能够获益，中央政府必须创造各种制度性条件。赵紫阳强调：

我认为，在经济领域，一个关键的任务就是要很好地制定区域性的计划，也就是省际和市际的经济合作。地区和部委之间的纽带必须切断。地区和部委必须和统一的区域性计划相一致，不能有相互独立的计划。区域性经济计划与合作的目的，是要发展生产力并提高经济效率。只要经济效率提高了，如何公平地分配利益就简单了……中央政府不能只依靠地方计委来发展区域经济合作。相反，要鼓励每个区域参与从事这样的项目，要争取地方上的支持（《世界经济导报》1983年8月8日）。

中央政府对区域经济合作执行了各种有利的政策，来为各省发起或参与省际项目提供动力。投资重点给予了那些涉及多个地方的项目。对跨区域项目所产生的利润，则实行了优惠的税收政策。在上层管理方面，还创建起了正式的机构来协调区域之间的经济合作，例如上海经济区规划办公室、山西能源基地规划办公室以及东北经济区规划办公室。许多由底层创设的机构也得到了认可，例如中国北方经济技术协会、东北经济技术协会、中国西南六省（区市）经济协调会以及环渤海区域合作市长联席会。

第二，改革派领导人强调，中心城市必须成为经济中心，并在创建区域间经济联系上扮演重要的角色（Solinger，1993）。1980年，各级商业局长会议在武汉召开。与会者达成一个共识，中心城市必须将自身从政治控制的中心转变为经济活动的中心（《人民日报》1980年11月27日）。著名的经济学家，例如高尚全、马洪、童大林和蒋一苇，为中心城市在整合中国总体经济中的角色进行了辩护，并要求减少中央的垂直行政管理。1985年，赵紫阳正式陈述了他的计划，他阐明了中心城市在中国总体城市改革中的角色，他强调，城市改革的其中一个主题，就是要改变中心城市在中国经济中的角色，这样一来，城乡地区就可以通过中心城市进行整合。

有了中央领导人的强有力支持，许多改革措施开始实施，用以改变城市的功能。从1983年到1989年，十几个中心城市被授权成为“计划单列市”，它们享受省一级的经济权力，这些城市包括了重庆、武汉、沈阳、大连、广州、西安、哈尔滨、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都和长春。根据改革派领导人的意见，中央政府和省政府应该向这些城市移交大量的金融和财政权。在中心城市级别之下的层级中，一种新的行政管理制度创建起来，即市管县制度。在改革开始之前的中国，农村地区主要由县政府管理，而城市地区由市政府管理。在改革派领导人看来，这个制度对经济整合非常不利。市管县制度则将各县置于市政府的直接管理之下；因此在县政府和市政府之间将不再有劳动的分工。农村和城市经济因而能够得到整合。

横向合作的第三个方面，是创建多种多样的企业集团。包括赵紫阳在内的主要的领导人，都对发展企业集团充满兴趣。对赵紫阳来说，似乎没有企业集团，那么地区经济合作和中心城市之间的横向合作将不能有效地整合中国经济，因为从根本上说，市场经济要求个体企业之间进行合作。根据赵紫阳的讲话：

横向经济联系正是商品经济存在和发展的基本条件之一。横向联系就是国内各个领域互相开放。过去旧的经济体制一个是“条条”（部委），一个是“块块”（各省），条条之间、块块之间、条块之间都没有横向联系。如果市场经济要成长，这个旧制度就必须要废除。这场改革就是要达到这个目的……企业集团将极大地改变中国工业的组织结构（《人民日报》，1986年3月17日）。

赵紫阳认为，企业集团的发展将为中国的所有制结构和企业的内部组织结构带来变化。在旧体制之下，“全民所有制”实际上变成了部门所有、地区所有。在这种情况下，企业对部门、地区的依赖性极大，成为了自给自足的体系。经济效率因此非常底下，因为企业之间缺乏竞争。企业集团将会产生一种利益制约机制，因为一个企业集团里各方利益都有自己的具体代表。即使竞争是有限的，经济效率也有希望得到提高，因为行为者将会寻求他们的利益最大化（ibid.）。

西南经协会的诞生，就是出于改革派领导人的这一宏伟经济改革目标。对中央政府来说，创建横向经济联系的初始目标，是为发展全国性的市场和减少对经济事务的行政干预提供一个制度环境。但是地方官员也是政治行为者，他们总是寻求他们的利益最大化。地方政府通常将地区经济合作看成一种去和中央政府谈判的机会，从而将他们辖区内的利益最大化。西南经协会的案例表明：①中国西南地区的省政府是如何与中央政府进行合作，并如何大力整合它们区域内的经济活动，从而促进地方发展的；②它们如何以联盟的形式来行动，与中央政府及其机关谈判，寻求对地方有利的政策，促使中央权力的下放；③中央政府如何以互惠的方式，来回应作为群体的省份。

1. 中国人民银行省级分行调整在1998年底顺利完成。1998年10月，国务院批准人民银行省级分行调整方案，撤销原有31个省级分行，成立天津、沈阳、上海、南京、济南、武汉、广州、成都、西安9个分行。人民银行营业部办理北京市有关中央银行业务。另设重庆营业部，办理重庆市人民银行业务。以上分行行长人选由人民银行党组提出，经中央领导审核同意。同时，调整新设跨区域分行以外省会（首府）城市人民银行中心支行的职能和职责。1998年11月18日，全国第一家设立的人民银行跨区域分行——上海分行宣告成立。——译者注

2. 赵紫阳谈论了如何充分利用中心城市的功能，来促进经济体制的整体改革（《人民日报》，1985年4月29日）。

中国西南六省（区市）经济协调会

中国的西南地区，通常指的是4个省份，即贵州、云南、四川和西藏。这些省区与7个南亚和东南亚国家毗邻。1949年中华人民共和国成立后，中国在这一地区的工业政策历经了几次重要的变化（见表7.1）。在早期，西南地区作为一个边缘地带，并不是投资的重点。在第一个五年计划（“一五”）时期，156个重点项目中，只有11个位于这个地区，大约是总数的7.3%（Lu，1990：23）。1958年，中央政府决定将全国划分为7个经济协调区，要求每个地区都把自己建设成为一个相对独立的经济体。

在“二五”时期，对西南地区的投资快速增加。例如，在这一时期，对四川、贵州和云南的投资翻了一倍。1964年，毛泽东进一步强调，中国的工业过分集中在沿海地区，这对国防是很不利的。他要求部委和各省将它们的工业转移到内陆地区，或是在那里创建它们自己的工业基地。中国进入了“三线建设”时期。在西南地区的投资快速飙升。1972年，随着中美关系的改善，中央政府改变了它的投资模式，开始将投资重点转移到沿海地区。20世纪70年代末之后，领导人实施了务实的投资政策，大多数的资金流向了沿海地区。第六个“五年计划”时期（1981~1985），在西南地区的投资跌落到总投资的大约8%，是所有区域中最低的。

事实上，当后毛泽东时代的改革开始时，西南地区正经历一次严重的资金短缺。由于中央财政权减弱，西南地区不能够从中央获得资金来源。另外，虽然西南地区和多个国家毗邻，但是不像广东和福建那样，中央政府并没有给它们优惠的对外贸易政策。如何积累资金来复苏该地区的经济，成为这个地区所有省政府的一项主要议程。中央领导人提出了发展各省之间横向联系的优惠政策，这为当地的政府提供了一个机会来寻求共同合作，用以解决它们所面临的问题。

在1984年初，时任中共中央总书记的胡耀邦走访了中国西南地区，并和地方领导人讨论了有关该地区处境的许多问题。知道胡耀邦心态开明，地方领导人向他抱怨了有关中央政府的投资政策。胡耀邦强调，中央政府正面临着严重的财政危机，因此没有能力给该地区强大的资金支持，但是可以在该地区推行一些其他的优惠政策。胡耀邦建议地方领导人采取政策主动，因为他们比中央政府更了解地方上的情况。在和来自不同省份的政府官员谈话之后，胡耀邦提议，西南地区创建一个经济协调会。胡耀邦的建议立即得到了另外两位主要领导人的支持，即邓小平和赵紫阳（Tang，1986：1）。有了来自中央主要领导人的强大支持力度，各省政府决定，正如胡耀邦建议的那样，创建一个跨省区的经济协调会。由于西藏的政治重要性和它独特的经济状况，它最初没有加入经协会，而是继续保留为一个独立的经济区域。但是在1986年，西藏申请加入经协会，在1986年召开的第三届经协会年会上，这个申请要求得到了批准。由于四川省、云南省和贵州省都是内陆省份，因此中央政府允许广西加入经协会，至少为经协会提供了进入海洋的信道。

1984年4月，第一届中国西南四省（区）五方经济协调会在贵州省省会贵阳召开。来自四川、云南、广西、贵州和重庆（四川）的主要领导人作为经协会成员的代表出席了会议。会议宣布，中国西南四省（区）五方经济协调会正式成立，并通过了经协会的“章程”——《中国西南四省（区）五方经济协调会若干原则》（以下简称《原则》）。

组织及其原则

这个“章程”由四个主要部分组成。它描述了经协会的本质、它的组织原则、主席方的功能以及经协会的联络结构。

经协会的本质及其任务。经协会被定义为一个“跨省区的、开放性的、松散型的、区域性经济协调组织，而不是一级行政机构。”1990年后，“松散型的”这一措辞从“章程”中删去了，经协会被定义为一个“跨省区的、开放性的、高层次的组织”。经协会将它的主要功能定义如下：

1.研究。为了促进区域内的经济合作，经协会要组织信息交换，要组织对改革开放和经济建设的政策研究。

2.政策协调。就区域内的主要政策问题，经协会推动并发起合作，这些问题包括发展规划、农业增长、交通、能源、原材料和旅游。

3.多边产业合作。经协会在各省之间推动并发起双边、多边和多种形式的经济和技术活动。经协会在企业、产业和各省之间组织合作项目。

4.市场整合。经协会组织和培育地方市场制度，消除地方保护主义，促进商品在各省之间自由地流动。

5.横向整合。通过（a）充分利用中心城市整合区域内的、农村和城市地区之间的工业；（b）将主要的企业组织起来成为区域间和各省间的企业集团，经协会为合作创造了并改善了制度条件。

6.政策实施。经协会根据中央政府给出的指导方针，制定它自己的政策。它还协调着单个省份在实施中央政策上的努力。

这些目标自1984年设立以后，历经了相当大的变化。最初，经协会并没有重视该地区的少数民族群体问题。当西藏成为经协会成员之后，经协会转而重点关注少数民族地区经济发展的重要性。事实上，正如笔者将在后面展示的，对经协会来说，少数民族问题成为一个有力的工具，有助于它向中央政府争取针对该地区的优惠政策。

另一个主要的变化，是关于经协会在促进该地区对外经济上的角色。20世纪80年代，在促进该地区的对外经济活动中，经协会应当扮演什么样的角色，各省之间一直存在着争议，这是由以下几个因素造成的。第一，中央政府并没有给该地区独立发展对外贸易的权力。第二，和该地区的周边国家发展对外贸易，例如越南，远不仅仅是一个经济问题。只有在中央调整了它对南亚和东南亚的总体外交政策之后，该地区才有可能和它的周边国家创建经济联系。第三，从对外贸易中获得的收益，很难在该地区的省份之间平均分配，因为经协会的大多数成员都是内陆省份。利益分配上的考虑，对省市领导人在对外贸易上的决策造成了负面的影响。然而，在1992年邓小平南方讲话并呼吁加快发展之后，经协会正式决定，做出共同的努力来发展对外贸易，并最终在第九届年会上，它被认定为经协会的一项主要功能。

一个甚至更为重要的变化，是经协会和中央政府的关系。最初，经协会的目的是协调该地区内各省之间的内部经济活动，并通过内部合作来实施中央的政策。1989年后，经协会开始重视它和中央政府的关系。在第六届年会（1989）上修改的《原则》陈述说，协会应该将它的提议汇报给中央政府（西南经协会秘书处，1989：12）。然而，经协会制定的所有的提议，都是以“意见”的形式出现，只有在中央政府制定与该地区相关的决议时，才起到一些参考的作用。1996年后，经协会将它呈送给中央政府的提议，重新界定为“请示报告”（西南经协会秘书处，1996：2）。

大会及其制度安排。经协会决定将总部设在重庆。之后，它还决定出版一份报纸作为它们的宣传工具。随着经协会的发展，它还创建了许多通讯网络，用以加强各省之间的联系。1990年以前，经协会出版了一份报纸《协调动态》作为它们的宣传工具。1991年，通过出版《西南信息报》，经协会改善了它们的宣传手段。1992年，该报纸的规模扩大了，并更名为《西南经济日报》。

根据“章程”的规定，最高级别的会议每年举办一次，经协会的所有成员省份，都会派出自己最高级别的领导人出席会议。每一个经协会成员都享有均等的权利，轮流主办会议，拥有独立的否决权（西南经协会秘书处，1984）。由年会的主席方来决定邀请中央政府和其他相关省份的政府官员参会。更具体地来说，主席方的责任包括：

监督经协会联络办公室的日常运作；组织经协会成员之间的经济合作活动；协调经协会成员的努力，以汇报给中央政府。

和经协会成员沟通；发起联络工作会议；并监督在大会中制定的政策的实施情况。

在下一次大会上向经协会做工作汇报。

和经协会成员讨论；设立议程；并为下一次大会制订计划。

管理经协会的宣传工具《西南经济日报》，并负责它的日常运营。

联络办公室。经协会创建了一个联络办公室，每个成员省份都往该办公室派驻三名代表。主任一职由当年大会的主席方代表出任。总的来说，联络办公室的职责包括：

管理经协会成员之间的日常事务协调；发起和组织跨省区的经济活动，并监督和实施各成员之间达成的合作项目。

调研和实施在大会期间由每个成员共同制定的计划和决议，并向主席汇报。

监督大会的准备工作，这是主席方交派的任务。

与经协会、在京的相关部委和其他省份的类似组织进行沟通；管理时事通讯《协调动态》，以改善成员之间的协调。

在1984年成立之后，大会高度制度化了。截至1998年，经协会共举办了14次年会（见表7.2）。

内部合作

经协会的主要功能，是共同致力于协调其成员之间的活动，以促进横向的经济合作。由于深受经济因素和政治因素的驱动，因此在中央政府没有太多干涉的情况下，省的官员们创建了这样一个经协会。首先，创建经协会是值得的。几乎所有其他的经协会，都是基于中央政府的倡议而创建的。一个自发组织起来的组织，可以成为全国其他地方的典范。这样一来，某些地方领导人就可以创建他们的威望。其次，就个体而言，西南地区的各个省份相当弱势。经协会使得各省可以做出共同的努力。省的官员们能够以联盟的方式来采取行动，向中央政府展示该地区所面临的一些问题，并说服中央政府对该地区实施优惠的政策或对该地区给予更多的投资来源。第三，随着放权的实施，地方政府有了自主权，来为它们的地区创造有利的环境。地区之间产生了激烈的竞争。从个体竞争力而言，西南地区的各个省份无法和其他省份相比，例如广东、浙江和江苏这样的省份。但是通过组建成为一个经济协调会，该地区将变得更富竞争力。最后，从现实来看，经协会的成员团结在一起，可以解决许多问题，而这些问题是单个省份所无法应对的。

在每次大会上，经协会成员之间都产生了激烈的谈判。由于每个成员都独立地考虑它们自己的利益，所以通常很难做出共同的决议。但是由于各省之间的相互依赖和每个成员的比较优势，所以领导人通常能够达成妥协，这使得文件得以制定。一旦一个共同的政策制定出来，经协会的每一个成员都将遵守它。因为，第一，领导人希望在他们的同僚中获得威望；第二，背离在大会上形成的协议，将没有可能实现进一步的合作，其他成员或许会在其他领域内对背离者施加“制裁”或“惩罚”；第三，中央政府有时候会劝说潜在的背离者采取合作。

毫无疑问，经协会促进了其成员之间的横向经济合作。在最初的时候，经协会希望创建一个统一的市场，并通过合作项目，实现区域内工业产品的合理配置。这样的联合项目通常都能够得到实施，因为经协会大会实际上是一个各省最高领导人之间的峰会。从1984年到1988年，经协会成员在该地区内创建了57个跨省区的企业集团和20个与毗邻省份共同创建的企业集团（西南经协会秘书处，1999：4）。在该协会成员之间，经协会达成了9161个重要的合作项目。这些合作项目在各省之间的分配体现在表7.3中。表7.4展示了1984~1988年间历次年会的主要议程和政策问题。经协会内部横向经济协调和合作的一些重要方面，可以总结如下：

共同发展交通、邮电系统。通过和中央政府进行集体谈判，经协会获得了中央金融和财政的大力支持，这使得经协会能够从事交通、邮电领域的基础设施建设。经协会建设了大约64条公路（大约1500公里长）和4座桥梁，它们连接了该地区内的各省。中国西南航空公司和许多其他的地方航空公司也创建起来了，通过159条航线，它们将该地区和中国的其他地区连接起来。此外，在成都、重庆、昆明和其他主要城市之间的电信网络也发展起来了（ibid.）。

共同发展能源产业和开发自然资源。在14年（1984~1998）的时间里，为了发展能源产业和开发自然资源，经协会成员发展了大约170个重要项目，累计投资达到93亿元。各省共同创建了西南电力公司。其他许多的双边和多边项目也创建起来了（ibid.）。

创建该地区的市场一体化体系。根据历次年会达成的各种协议，该地区的省政府采用行政手段来消除地方保护主义的障碍，以促进市场一体化体系。从1985年到1988年，经协会每年都组织一个商品交易会，来促进各省之间的商业流通。1992年，各省共同为国际客户举办了中国西南商品交易会。从1993年开始，中国昆明进出口商品交易会每年都举办。

促进少数民族地区的经济发展。它是经协会最优先考虑的重点之一。省领导人带着少数民族地区经济发展的问题，去向中央政府争取对这些地区的优惠政策（这一点将在后面章节详细论述）。

在20世纪70年代末的改革开始之后，改革派领导人不停地呼吁发展跨省区的经济合作，并创建相关组织。许多省份确实对此做出了积极的回应，并出现了几次经济区域化的浪潮。然而，由于各种原因，经济区域化的大多数努力都失败了。相比之下，从各个方面来看，西南经协会成为了最成功的跨省区经济组织。1991年，国家计划委员会的官员黄田华和高连庆审视了所有主要的跨省区协会，并得出结论：西南经协会比全国其他任何一个类似的协会表现得都更好。

是什么造就了经协会的成功？根据高连庆的观点，这是由几个因素造成的。第一，经协会成员（省政府）在为该地区做出决策时，能够充分考虑中央政府在发展上的重点。第二，在其他地区的大多数跨省区组织里，并没有常设的行政机构来实施和监督由协会所做出的决议，并且他们的决议都很无效。相比之下，西南经协会创建了一个常设机构，并且已经制度化了。第三，经协会有一份报纸作为宣传工具，从而使连接所有成员的信息网络非常发达。高连庆强调，这些制度因素使得西南经协会和其他类似的组织有所不同（西南经协会秘书处，1991：108~110）。

国务院副总理邹家华（1991~1998）是西南经协会的强有力支持者。根据邹家华的看法，西南经协会的成功，在于经协会运用了市场的力量，而非行政的或政治的手段来解决该地区内的发展问题（西南经协会秘书处，1997：105~106）。1997年到1998年间，邹家华做出了两次正式的指示，要求其他省份要学习西南经协会（西南经协会秘书处，1998：15）。到20世纪90年代中期，西南经协会成为跨省区经济合作的全国性典范。

1. 此时经协会成员中尚无西藏，而且重庆尚未直辖，所以名为“中国西南四省（区）五方经济协调会”。直到1986年西藏加入后，才更名为“中国西南五省（区）六方经济协调会”。1990年，五省（区）六方经济协调会接纳成都作为一方加入经协会，更名为“中国西南五省（区）七方经济协调会”。1997年，五省（区）七方经济协调会决定，因重庆升为直辖市，经协会更名为“中国西南六省（区市）七方经济协调会”。2004年，成都市不再作为计划单列市参加经协会，经协会再度更名为“中国西南六省（区市）经济协调会”。本译文中，除了特定年份需要单独说明省区市和参与方数量外，一律译为现在的称呼，以为方便。——译者注

2. 在最初的时候，重庆是作为经协会的一个独立成员，因为它的身份是“计划单列市”。1997年，重庆和其他三个城市（北京、上海和天津）一样，成为了中央直辖市。成都在后来获得“计划单列市”身份后，也加入了经协会。

作为联盟的经协会：与中央的集体谈判

在毛泽东时代，意识形态和对党的忠诚，是用于评价地方领导人政绩的最重要标准。毛泽东经常使用意识形态和其他的政治手段来引导地方领导人的经济发展动议。虽然在实施中央制定的政策时，地方领导人拥有某种程度上的自主权（Goodman，1984），但是在很大程度上，它们与中央政府谈判的能力取决于二者之间现存的庇护关系（patron-client connection）类型，正如苏黛瑞（Solinger，1982）在她关于云南与中央政府的关系研究中所表明的那样。

邓小平时期的放权，极大地改变了省和中央政府议价的能力。经济表现成为中央评价地方领导人政绩的最重要标准。考虑到中国的地区之间经济发展非常不平衡这一事实，在与中央谈判时，经济较发达的省份比贫困的省份更有力。例如像浙江、江苏、广东和山东这样的省份，在与中央的关系上处于非常有利的地位，因为他们事实上或潜在地为中央贡献了许多收入。

因此，许多贫困的省份努力组建各种跨省区的联盟来与中央政府进行集体的谈判。中央政府鼓励地方政府形成横向的经济协调组织，其最初的目的是为了创建一个全国性的市场体系。然而，各省通常利用这个政策来进一步满足它们自己的利益。它们形成联盟并参与和中央政府的集体谈判，涉及经济活动的各方面内容，例如财政政策、主要项目的投资和位置。总的来说，贫困省份之间的联盟，要比富裕省份的联盟更加稳定。相比西南经协会，长三角城市经济协调会就更不成功。因为它是由富裕省份组成的，例如浙江和江苏，它们中的每个省份在单独和中央政府谈判时，都有更强的能力；而在西南经协会中，所有的省份都是贫困省份，单独的省份没有太多的资源来和中央进行谈判。

正如之前论述的，在改革开始之后，中央政府的投资重点从内陆省份转移到了沿海地区，在内陆地区的投资急剧地减少。正如在表7.1中所示的，从1981年到1985年，西南地区仅仅得到了国家总投资的8.4%——是所有地区中最低的，相比之下，在“三五”期间，这个比例是16%，在“四五”期间是12%。西南地区，尤其是贵州省和四川省，曾经是“三线建设”的中心。作为中国国防工业的一部分，三线建设在那时吸纳了政府工业投资的大约三分之二（Naughton，1988）。中国后毛泽东时代的工业改革，使得三线建设的许多设施被弃之不用，这是因为：第一，它们的经济回报非常缓慢；第二，中央政府财政权力衰弱。事实上，中央政府投资重点的转移，对该地区的经济造成了非常消极的影响。如何积累资金来复苏该地区的经济，成为这一地区省级官员们的一个重要考虑。

中央政府赋予了经协会大量的权力，用以制定和本地区经济相关的经济决议，但是这并不意味着，作为一个联盟的省级官员们可以完全自主地进行决策。决策自主权的程度取决于政策领域。对于只涉及经协会内部关系的政策领域，省级官员可以拥有最终决定权，而无需中央的干涉。在大多数情况下，经协会的自主权是相当有限的。这是因为，第一，对于那些与中央政府有关的决议，或其影响超出了经协会成员的决议，只有在中央政府承认之后才能生效。第二，由于经协会的目标是和中央进行谈判以获得各种形式的支持，所以省级官员们不得不将中央政府纳入考虑。它们的出价不能太高，否则中央政府将不会接受。省级官员们必须限制自身，免得背离中央政策太远。

因此，经协会能从中央政府获得什么，很大程度上取决于经协会如何展示它们的困难，又是如何将它们的要求合法化以获得支持的。下一部分将检视经协会如何利用它独特的权力资源，来和中央政府进行谈判。

在政治上使用少数民族问题

经协会所能起用的最有力的资源，就是少数民族群体。在这一地区，有超过4000万少数民族人口——是中国少数民族总人口的大约60%。这一地区70%的土地上居住着少数民族群体。中华人民共和国成立后，广西和西藏被命名为自治区，因为它们有着密集的少数民族群体。在云南、四川和贵州，许多副省级的自治州也创建起来了。在宪法上，这些自治州被赋予了巨大的自治权。但是在实际中，中国共产党的领导（尤其是在毛泽东治下的时候）对这些地区施加了牢固的控制。地方无可避免地被卷入了中央领导人发动的政治运动中去。但是，深层的渗透并没有使中国共产党能够减少这个地区的贫困程度。西南经协会1989年的一份官方报告陈述道（西南经协会秘书处，1989：30）：

中共中央和国务院对少数民族地区的经济发展给予了高度重视，从20世纪70年代末以来尤其如此。政府对这些地区实施了许多优惠而灵活的政策，而且由于中央政府的支持，情况正在变得越来越好……然而，由于历史的因素和自然环境的限制，更重要的是，由于中国制度的限制和过去所犯的巨大错误，这些少数民族地区的总体经济状况依然很恶劣，并且在实际中，由于西北地区的经济发展更快，本地区的少数民族群体和西北地区的少数民族群体之间的差距在不断扩大。

当胡耀邦于20世纪80年代初来到这个地区时，他承认中国共产党对少数民族地区造成了很大的“政策失误”。他明确表示，中国共产党和中央政府不仅要采取一种温和的文化政策，而且要为少数民族地区提供经济支持。但是胡耀邦所说的并未实现。根据一些省级官员的说法，中央政府在少数民族地区实施了许多温和的文化政策，但是由于中央政府的财政负担，它没有能力增加对少数民族的资金支持。因此，“西南经协会的一个主要目的，就是向中央政府展示少数民族地区的政治重要性，并劝说中央政府增加对该地区的资金援助。”

事实上，经协会将少数民族群体作为一个有效的资源来和中央政府进行谈判。早在1985年，经协会就发布了一个文件——《关于如何进一步放宽政策和重点扶持当地少数民族的报告》，并将它呈送给国务院。在1987年召开的第四届年会上，经协会再次强调，1985年的文件表达了少数民族群体和当地地方官员的基本期望，并请求中央政府实施并落实对少数民族地区的优惠政策（西南经协会秘书处，1987：2~3）。

在第六届年会上，经协会做出了一项决议——《关于加强横向经济合作和促进少数民族地区经济发展的决议》。根据这项决议的数据显示，当地有大约1000万少数民族人口没有足够的食物和衣服。经协会几乎是用警告的语气说（西南经协会秘书处：1989：30）：

加快这些（少数民族）地区的发展，对民族的统一、国家的统一和西南地区的国防有着重大的意义。一方面，它对共同改革的进一步发展、对外开放政策和该地区的政治稳定来说，非常重要；另一方面，它对全国的经济和政治稳定来说，也非常重要。

为了促进少数民族地区的经济发展，经协会达成协议来协调成员的活动。这些协议的主题可以总结如下：

该地区的各省必须采取集体行动来开发和利用少数民族地区丰富的自然资源。经协会里的主要城市和发达地区必须发展不同种类的加工工业，这些工业可以利用少数民族地区的原材料。它们必须为少数民族地区提供支持，例如技术、工业仪器和资金资源。应该鼓励企业家在少数民族地区开设各种工业（1989、1999年年会）。

在发展城市和少数民族地区之间的横向经济联系上，该地区的主要城市必须扮演重要的角色。县政府应该负责改善它们辖区内的恶劣环境（1989年年会）。

该地区的省政府需要实施各种优惠的政策，来鼓励少数民族地区和外国之间对外贸易的发展，尤其是那些南亚和东南亚的国家。必须开放边境。必须为国内外商人提供优惠的税收政策，如果他们的企业是开设在边境城市的话。省政府还需要请求中央政府放宽少数民族地区的进出口许可证（1989、1990年年会）。

经协会需要协调每个省份发展该地区旅游业的政策。所有的经协会成员应该共同规划旅游路线，共同组织旅游设施的建设（1989年年会）。

必须改善少数民族地区的交通系统。铁路、公路和水路需要连接起来（1989年年会）。

经协会负责组织劳动力培训和提升少数民族地区的熟练技工。主要城市需要为受训者提供培训员和各种设施。劳动力培训必须制度化（1989年年会）。

该地区的省级政府和县级政府，必须改变中央政府资金支持的利用方式。资金支持不应当用于地区支出。相反，政府必须利用它，来为少数民族群体创建一个工业和服务的基础设施（1989年年会）。

此外，经协会还认为，虽然该地区的省政府必须通过协调一致的行动，在改善经济状况上扮演重要的角色，但是来自中央的支持也是特别重要而且必要的，因为并非所有少数民族地区的重要问题都可以由该地区独自解决。经协会达成了各项协议，旨在和中央政府进行谈判并争取更多的中央支持。主要的请求可以总结如下：

少数民族地区经济和政治发展的前提是少数民族自治。《民族区域自治法》在很早以前就由全国人民代表大会通过了，但是中央政府没能够实施它。这个法案赋予少数民族群体一系列的权利，在这些权利之下，中央政府必须为少数民族地区提供更多的支持，例如：资金支持和材料供应。经协会中的各省，集体要求中央政府充分考虑少数民族地区经济发展的需要，并实施这项法律（1989和1990年年会）。

中央政府必须在它的“八五”计划和“九五”计划中，更优先地考虑少数民族地区的经济发展。必须将优惠的政策和投资的重点给予少数民族人群。经协会认为，在考虑重要项目和投资计划时，“国务院及其部委应该将重点放在西南地区的能源、交通、通讯、原材料加工和技术教育的基础设施建设上。主要的加工工业必须创建在该地区，这样经济才能快速增长”（1989年年会）。

中央政府需要实施各种专门的“扶贫”措施，或在政府的财政资源中设立专门的资金，来发展经济项目，用以帮助少数民族人群，尤其是没有足够的食物和衣服的那1000万人（1989年年会）。

中央政府需要为少数民族设立教育基金，或对少数民族教育进行专项补贴，来发展少数民族地区的职业教育、技术教育和其他基础教育（1989年年会）。

中央政府需要吸引重要的国际支持项目，来促进少数民族地区的资源开发和经济发展（1989年年会）。

就中央的计划指令而言，中央政府需要对少数民族地区实施一项优惠的政策：①那些拥有足够生产能力的企业，可以保留配额之上的全部利润；②应该允许该地区的地方政府和中央政府分享利润，这些利润来自于中央政府投资建设的新企业。如果企业是由中央政府和地方政府合资创建的，中央政府应该准许地方政府分享更多的利润；而如果企业是由地方政府单独创建的，地方政府应该享有绝对的自由来处理这些利润；③在地方政府不被许可从事的少数民族地区原材料出口上，中央政府应该对地方政府进行补偿（1989年年会）。

中央政府需要免除少数民族地区的能源税和交通税，并停止增加农业税和关税。这些税收都应该由地方政府保留，来发展地方的经济（1990年年会）。

中央政府及其部委需要给予少数民族地区低息贷款（1990年年会）。

事实上，即使地方上不提出要求，中央给予少数民族地区的资金支持也在不断增加。例如，中央政府给予西藏、广西、贵州和云南的固定补贴，分别从1979年的45亿元、27亿元、48亿元和30亿元，增加到了1985年的75亿元、72亿元、74亿元和64亿元（Cheng et al.，1988：387）。但不确定的是，少数民族群体在事实上究竟获得了多少利益。关键在于，省政府经常把少数民族群体作为一个有效的工具，不仅是想将它们要求中央支持的行为合法化，而且是想从中央政府那里寻求利益。根据中央一位经济官员的说法，中央政府知道，少数民族地区的地方政府试图从中央获得更多的资源。因此，尽管中央政府鼓励地方政府对少数民族群体给予支持，但是也要求它们实现收入的自给自足，这意味着中央政府不会无限制地给少数民族地区提供财政补贴，因为中央自身也面临着财政危机。在很大程度上，确实如此。广西、云南和贵州的收入自给自足程度，分别从1986年的60%、63%和56%，上升到了1990年的70%、81%和73%（Ma & Sun，1992：157）。

开发国家资源

西南经协会与中央政府和周边省份进行谈判的另一项有力武器，是开发国家资源。该地区拥有2亿千瓦可开发的水利资源——占全国总量的大约54%；777亿吨煤炭——占全国总量的大约9%；以及占全国50%以上的天然气资源和核能资源（Zhang，1989）。该地区的有色金属资源储量也十分丰富。铝土、锰、铅、锌、锡、锑和铜的储量，分别占全国总储量的38%、43%、27%、39%、48%、44%和17%（Tang，1986：8）。

在20世纪80年代初，邓小平的几位高级经济顾问，例如童大林，提议将中国划分为7个大的经济区，包括了广东—福建经济区、长江经济区、陇海—兰新经济区、黄河经济区、渤海湾经济区、东北经济区和西南经济区。西南经济区因其最丰富的自然资源而受到重视（Tong，1990：1）。在经协会创建之前，国家就已经采取了许多措施，来开发西南地区的自然资源。1982年，一些中央部委与该地区的四个省份合作，创建了一个公司，负责开发自然资源。但是由于中央政府财政能力的锐减，因此政策实施的进程相当缓慢。

自1984年诞生以来，经协会高度重视该地区的自然资源开发，这是因为，第一，该地区能从中极大地受益。第二，经协会可以将其作为另一种重要的手段，来向中央政府争取资金、技术和其他形式的支持，并从周边省份和国外寻找投资与合作。在经协会的要求下，1985年，中央政府决定提供资金给来自中国科学院和国家计委的一个科学家小组，资助他们对该地区的自然资源开展大规模的勘测。1986年的第三届年会做出了一项决议，要加快勘测自然资源和研究该地区的发展战略。1986年，西藏加入了经协会。在第四届年会上，经协会建议中央政府也发起对西藏地区自然资源的勘测。四川的一位主要经济官员解释了这次勘测的目的（Lin，1986：2）：

人们并不了解西南地区的实际情况。对20世纪60年代的三线建设，人们有着许多不同的意见。现在，人们就西南地区在国防上的地位有着许多分歧；他们在该地区的发展战略上也有分歧。更重要的是，对于该地区的自然、经济和社会资源的优势与劣势，人们从来没有达成过一个共识。因此，对于人们达成共识来重新发现该地区和促进它的现代化而言，对该地区进行一个系统的分析和评估非常重要。

广西的一位省级官员更明确地阐述说，经协会必须通过向中央展示其自然资源，从而让中央政府认识到西南地区的政治重要性和经济重要性，而这次勘测，就将使得该地区能够给中央政府提出建设性的意见。至少，它将会有效地吸引中央政府和周边省份对该地区进行投资。

调查组由300名科学家组成，并在当地对自然资源进行了长达4年的勘测（1986~1990）。调查组撰写了200多份报告，涵盖了30个主题。这些报告提供了关于该地区资源的详细信息，并为中央政府和省政府的决策提供了非常有用的指导方针。

在第七届和第八届年会上，经协会在采取集体行动方面采纳了两个重要的决议，来开发该地区的自然资源。根据这两项决议，该地区的省政府应该重视在多个重点领域里发展横向合作，包括探索农业资源、水资源、煤炭工业、化学工业、旅游业、交通运输系统（公路、铁路和水路）建设、资金等的发展。

从1986年到1990年，经协会成员批准了160个和自然资源开发有关的联合项目。但是大多数都是能够快速获得经济回报的短期项目。大型的项目则很成问题，主要是由于缺乏资金来源。在一些中等规模的项目上，各省之间很难达成协议，因为无法解决资金困难的争论。因此，经协会不断地向中央政府争取资金和其他形式的支持。

在经协会给中央政府的报告中，资源的开发和经济发展紧密地联系在一起，这反过来又和政治稳定联系在一起。第七届年会通过了一份报告，并呈送给了中央政府，报告陈述道，由于各种原因，该地区的经济发展水平依然非常低下，该地区是中国最大的贫困地区，报告还警示说，如果这一状况得不到改变，那么不仅对生产力的合理布局和国家的工业结构调整非常不利；更重要的是，它将对国家的政治稳定、国家统一和国防巩固以及全国经济的稳定与协调造成非常消极的影响。因此，加快经济发展不仅是该地区人民的关切所在，也是全国的一个大问题（西南经协会秘书处，1990：2）。此外，该地区的经济发展严重依赖于对资源的开发和发展，并将其作为经济起飞的投入。由于在改革年代里，投入减少了，国家的投资也减少了，地方政府无法改变现状。因此，经协会请求国家仍然需要给该地区更多的资金支持和增加固定资产投资，并请求国务院和相关部委充分考虑该地区的实际情况，在“八五”和“九五”期间，将重点给予基础设施建设项目、农业、能源和原材料开发项目以及技术升级项目（ibid.：3）。

经协会还就中央政府如何能够帮助该地区向中央提出建议。中央政府应该：①给该地区的少数民族地区分配更多的重点项目；②免除该地区向中央缴纳的税款的一部分，作为该地区的建设基金；③允许该地区创建西南开发银行，通过发行股票和吸收国内外投资来积累资本，并给予银行较大的权力；④允许该地区的企业保留更多的利润，用以增加企业自我发展的能力（ibid.：50~51）。

连接经协会与中央政府

迄今为止，笔者已经论述了经协会如何向中央政府表达它的难处，正如以上两个案例所示的，即：促进少数民族地区经济发展的问题和开发自然资源。在理解中央和各省之间的关系时，另一个重要的问题是，经协会如何将自身与中央政府以及中央机关联系起来。经协会的一个主要目标，就是和中央政府进行集体谈判，并从中央政府获得支持。没有中央的支持，例如资金援助和原料供应，经协会将无法达成跨省区的联合项目。另外，中央政府也需要来自各省的合作，以促进地方的有效发展。一方面，在为中央的决策提供信息上，省级官员们扮演着重要的角色；另一方面，在实施中央政策上，它们也扮演着重要的角色。虽然经协会不是一级行政机构，但是它依然拥有相当大的力量，因为它是一个区域性的峰会。换句话说，对经协会成员和中央政府双方来说，经协会都是很重要的。用一位省级官员的话来说：

在经协会创建以前，中央政府必须一个个地应对该地区的省份。虽然中央很可能必须在决策中使用省政府提供的信息，但是省政府在决策过程中是否说了实话，则值得怀疑。中央政府可以轻易地将它的决议强加给省政府。在经协会创建之后，单个省份的活动得到了协调。经协会现在几乎拥有所有中央政府所需的、用于制定新政策的信息。事实上，经协会试图将它的决议“强加”给中央政府。经协会的主要决议都必须得到中央的批准同意，但是这个过程可以是形式上的。

事实上，经协会的一个主要任务，就是和中央政府创建联系。从1994年诞生开始到1998年，它主要以四种形式的活动来完成这个任务，包括：为中央的决策提供信息；将经协会的决议送交中央批准；汇报经协会的年会和主要议题；寻求中央机关的直接支持。

然而，中央发现，通常很难毫无保留地同意经协会制定的所有决议，在双方之间存在着巨大的分歧。经协会也感觉到，没有中央的支持，它无法施行重要的跨省区项目。因此，就产生了一个两难处境。一位省级官员认为，“经协会可以在没有中央政府及其部委干预的情况下做出决定，但是中央机关也可能压根不会在意经协会提出的政策建议或要求。”对广西省级官员们的采访（南宁，1993年6月24日）。

1989年后，通过和中央的官员共同制定主要的决策，经协会在其自身和中央机关之间发展了新的联系。在1989年之前，经协会就邀请了官员来出席它的年会，主要作为“中央部委的象征性支持”。从1990年开始，中央的许多重要人物开始直接参与经协会的决策。

表7.5是一份不完整的名单，里面列出了参与经协会峰会决策过程的中央机关主要官员。这样一来，各省和中央之间的谈判，就变成了整个决策过程的内在组成部分。对中央和各省来说，这很重要。对中央来说，这个过程意味着它的政策意图能够在经协会的决策过程中表达出来，在某种程度上，这个过程使得中央能够限制地方的独立行为。对经协会来说，这个过程使得它能够将其行为合法化，并因此获得中央的直接支持。考虑到中央参与了经协会的决策过程这一事实，对经协会来说，很容易使自己的决议得到中央的支持，并因此有效地实施它们。更重要的是，来自中央的官员经常帮助经协会表达困难。通常，经协会不知道应该如何向中央表达特定的问题或困难，即便它们能够明确是哪些重要的问题或困难。由于来自中央的官员对决策过程非常熟悉，所以他们知道如何将一个特定的问题放到中央政府的议程上。事实上，在经协会的年会上，来自中央政府的官员为经协会的决策过程做出了巨大的贡献。一些例子可以表明，中央官员是如何帮助经协会制定议程的。

在1990年经协会第七届年会上，国家民委副主任赵延年建议，事关少数民族事务的问题应该纳入经协会的议程。根据赵延年的建议，经协会可以把自身建设成为处理少数民族事务的典范，并应该向中央政府提供有关该地区少数民族事务的重要信息以及政策建议。赵延年认为，经协会需要利用该地区的少数民族地域优势，来发展边境贸易。似乎对赵延年来说，由于少数民族问题日益成为中央政府的一项重要议程，因此，批准经协会发展边境贸易的要求，对中央来说应该不是太难（西南经协会秘书处，1990：143~146）。

农业部综合计划司副司长万宝瑞也认为，少数民族问题应该成为经协会的一项议程，而且应该引起中央的重视。万宝瑞从农业发展的角度阐述了少数民族事务的问题。根据万宝瑞的讲话，在西南地区的许多少数民族群体所生活的地方，农业和交通的基础设施相当差。自改革以来，该地区和其他地区尤其是和沿海地区之间的差距在不断扩大。农业部也担心，该地区的农业是否能够发展。该地区主要需要依靠自身来实现农业增长，但是中央政府也需要提供各种形式的支持。

正如之前提到过的，经协会提出的许多政策建议确实得到了中央领导人的认可。1988年，中央为该地区提供了若干农业专项基金，它们在促进该地区的农业发展上扮演了重要的角色。在西藏成为经协会的一员后，中央也给予了那里的农业增长更多的重视，并推行了许多农业项目。没有经协会的政策投入，中央政府就无法对该地区推行这些优惠的农业政策。

事实上，农业部非常感谢经协会提出的政策建议，因为这些建议将农业发展的问题摆在了中央领导人的面前。在很大程度上，农业部和经协会有一个共同的目标，即：促进该地区的农业发展。在制定中央对该地区的农业政策时，农业部需要省的合作。根据万宝瑞的讲话，出于这个共同目标，农业部将继续为经协会提供各种形式的支持（ibid.：150~151）。

中央政府官员参与的重要性，还体现在基础设施建设的政策制定上。同样是在第七届年会上，铁道部副部长屠由瑞陈述道，出于该地区的丰富资源，铁道部已经将重点放在了该地区的铁路建设上。但是总的来说，基础设施建设相当缓慢。屠由瑞建议，经协会进一步努力，将铁路建设作为头等大事来抓。屠由瑞向经协会许诺，铁道部将一定会和经协会合作，来获取中央的支持，在该地区建设一个系统的交通网络。铁道部还会重点考虑将该地区的铁路系统与其他地区的铁路系统连接起来，例如东北地区、中部地区和东南地区，因为这样一个交通系统能够为该地区的经济起飞奠定基础。屠由瑞还建议，经协会和铁道部可以为这个目标采取共同行动（ibid.：147~149）。

在1991年的第八届年会上，来自国家计委的两位高级官员黄田华和高连庆给经协会发出了一个信号，基于其“八五”计划和十年规划，中央政府将会把重点放在发展农业、能源、交通、电信和原材料工业上。根据他们的说法，经协会需要将重点放在这些领域，以便它能够从中央获得资金援助和其他形式的支持。此外，经协会必须充分利用中央已经给予该地区的优惠政策（西南经协会秘书处，1991：107~113）。黄田华指出，中央政府正在计划推动西南地区和华南地区之间的经济合作。海南省即将成为最大的经济特区，但是海南省自身的资源十分有限，必须严重依赖于西南地区。国务院正在计划如何能够将西南地区和华南地区融为一体。因此，如果经协会能够主动引领这两个地区的合作，它必将获得中央的强有力支持（ibid.：114~115）。

毫无疑问，在中央制定针对该地区的政策上，经协会和中央官员之间的合作非常有效。1993年，国务院正式对西南地区和东南地区发出了一项重要的中央政策。这项政策名为《西南地区和东南地区若干省份和自治区区域规划纲要》，它的大部分内容，是基于西南经协会和西南地区的其他省份所提出的各种建议（国务院，1993）。中央政府表明，它将会重点考虑这两个地区的发展，尤其是少数民族地区的发展。这份文件，标志着中央区域发展政策的重点从沿海地区向内陆地区的一次重大转移。

1. 居住在这一地区的主要少数民族群体有：藏族、傣族、景颇族、崩龙族（现在称为德昂族——译者注）、苗族和壮族。

2. 1989年，西南地区的人均国民生产总值（GNP）、人均国民收入、人均工农业收入以及人均政府收入，分别是全国平均水平的62%、63%、54%和43%。从1980年到1989年，该地区和全国平均水平之间的人均国民生产总值（GNP）差距，从164元增加到了541元；人均国民收入从127元增加到了415元。参见西南经协会秘书处（1990：2）。

在中国对外贸易中构建省的活力

在1992年的第九届年会上，国务院副总理田纪云、对外经贸部部长李岚清以及其他中央高级官员，参与了经协会的一次重大决策过程，即：向国外开放该地区。值得来检视一下，中央和经协会是如何共同做出这项决定的，因为它将使我们能够观察到，在影响对外贸易政策上，经协会的影响能够有多深。

背  景

在后毛泽东时代的改革开放之前，中国的对外贸易是高度集权的。正如一位中国学者描述的：“对外贸易集中在一些外贸公司手中，这些外贸公司是由中央政府直接管理的，外汇是在国家银行的统一管理之下，所有的进出口业务都由国家计划，所有的成本与收益都与国家财政相联系。”（Chong，1988：135）在改革开始之后，中央政府对外贸采取了各种改革措施。1979年7月，中央对广东省和福建省的对外贸易实施了一项特殊的政策，这项政策使得两省能够直接从事对外贸易。同年8月，中央决定下放对外贸易权。那些拥有海关办公室的地区可以直接从事出口，并使用它们获得的外汇收入。1980年，中央政府还下放了一部分进口权力给地方。地方政府管理的公司可以从事直接的进口业务。

1982年，中央政府决定扩大沿海省份的对外贸易权力。沿海地区的对外贸易将由中央和各省共同管理。省政府被赋予了更大的自主权，并对外贸中的赤字和利润负责，但是它们必须完成中央政府分配给它们的外汇收入配额。1984年，中央政府决定，国家的专营公司不得垄断所有的对外贸易业务；因此，许多小型和中等规模的公司被准许从事对外贸易。在对外贸易公司之间产生了竞争。

同时，外贸管理权也下放了。为了给地方政府提供动力来促进对外贸易的发展，1980年，中央政府允许各省保留从外贸中赚取的一部分外汇收入。广东省和福建省可以保留外汇总量的70%，并延续5年时间（1980~1985）。在其他地区，则推行了两项主要的政策。第一项政策是关于中央政府控制下的商品出口。对于这类商品，各省可以保留20%的外汇收入，这份收入必须在省政府和企业之间进行分配。第二项政策是关于省政府控制下的商品，各省可以保留外汇收入的40%，这份收入必须在省政府、县政府和企业之间进行分配。之后，中央政府修改了这些政策，主要是调整了中央和各省之间的外汇分配比例，但是没有做出重大的改变。1988年，中央政府推行了另外两项重要的政策，即增加各省保留的外汇份额，并在全国范围内开放外汇市场。国家对外贸的计划性指令被废除，并准许各级地方政府和企业在外汇市场上买卖外汇。

放权改变了中央和各省之间的关系，并使得各省能够充分利用放权战略，将其作为一种有效手段来为自身寻求利益。根据中央一位经济官员的说法，下放对外贸易的决策权是为了促进中国的对外贸易，但它成为了地方政府从中央政府寻求利益的有效手段。各省采取了多种方式，来获取中央政府对它们外贸业务的资金支持。由于中央政府对地方出口进行补贴，地方政府受到了鼓励，尽可能快地发展它们的出口。所以，地方政府实现越多的出口，它们就能从中央政府那里得到越多的利益，中央政府不得不提供更多的补贴（ibid.：145~146）。

西南经协会和对外贸易

在成立之后的许多年里，西南经协会将重点放在了内部经济合作上，而对外贸易并没有成为它的一个重要议程。但在1992年的第九届年会上，协调会为对外贸易制定了一个系统的政策方案。这个方案包含了一揽子政策，它们基于该地区在发展对外贸易上的比较优势。重要的是，这一揽子政策立刻得到了中央政府的支持。这个方案还在该地区的少数民族群体中受到了欢迎。那么，这个政策是如何能够有效地制定出来的呢？

直到在西藏自治区首府拉萨举办第六届年会时，西南经协会才第一次提到如何采取集体行动发展该地区的对外贸易，第六次年会的召开时间是1989年6月30日至7月7日，就在1989年北京的政治风波平息之后。事实上，这次会议的主题依然是如何促进该地区的内部经济合作。然而，大会就该地区的开放政策发布了两个补充性文件，题为《关于如何加快落实地区开放政策的四个补充建议》（以下简称《四个建议》），以及《中国西南五省（区）六方经济协调会成员在沿海地区实施中央经济发展战略中需要共同考虑的若干问题》（以下简称《若干问题》）。在《四个建议》中，经协会认为：

和平与对话已经成为国际关系的主流，它引起了中国和周边国家及地区关系的新变化。我们周边的许多国家已经采取主动来发展和中国的关系，尤其是经济关系。西南地区拥有1600多公里的海岸线和8000多公里的路上边境线，与东南亚和南亚的7个国家毗邻。因此，经协会认为，该地区不仅必须利用当地的关口来发展它的经济和对外贸易，还必须开发周边国家的市场并促进边境贸易，以便能够实现该地区国际经济的全面发展（西南经协会秘书处，1989：54）。

《四个建议》向中央展示了发展对外贸易的依据和可行性。为什么发展对外贸易应该成为经协会的重点？根据经协会的看法，该地区缺少外汇，只能出口初级产品，因此，它和发达国家的贸易十分有限，例如北美、欧洲和日本。该地区同样无法和中国的沿海地区竞争外国投资，因为沿海地区有更好的环境。但是，该地区有自然资源的优势和相对雄厚的技术。所以，经协会不仅必须通过海关和发达国家发展贸易关系，更重要的是，它还必须推动和周边国家的贸易关系。东南亚和南亚的大多数国家依然是发展中国家，它们需要初级产品。从事这样的贸易，不需要高度发达的科技，并且该地区能够利用现有的技术来生产东南亚和南亚国家所需的产品（ibid.：55）。

如何能够实施发展对外贸易的政策呢？根据经协会的看法，为了实现这个计划，它将创建一个研究小组，旨在实现以下目标：（1）基于该地区的地理条件和经济发展水平，设计出对外贸易的备选方案，使其适用于该地区；（2）基于对东南亚和南亚国家的广泛调查，设计开发市场的计划；（3）研究何种灵活的政策将会得到周边国家的欢迎。此外，西南经协会需要采取集体行动，来（a）协调单个省份，开放它们的边境贸易；（b）协调单个省份的产业政策，采取集体行动来加快资源的开发和基础设施建设，以此为对外贸易奠定一个坚实的基础。

另外，中央的优惠政策是必不可少的。中央政府给予了西北地区省份优惠的对外贸易政策，它在促进该地区和俄罗斯、东欧国家的对外贸易上十分有效。西南经协会也需要被赋予这样的政策，来和其他地区竞争。此外，中央政府要准许该地区成为一个内陆的开放试验区，以便该地区能够为内陆地区树立一个“开放”的模式。可以在这里创建三类试验区，即经济开发区、出口加工区和自由贸易区（ibid.：57~58）。

《若干问题》的主要内容，是经协会向中央争取各种形式的支持，用以专门针对该地区的对外贸易。根据经协会的看法，该地区经济发展和开放的条件，与发达的沿海地区相比，相当地不同，并且该地区需要中央的支持，用以在该地区实施中央的发展政策（西南经协会秘书处，1989：61）。经协会的要求包括：

1.在国家计划体制的改革上，中央政府应该减少国家对该地区的能源和原材料计划配额，而该地区原本必须把这些东西移交给中央。

2.在国家财政制度的改革上，中央政府应该将该地区作为一个不发达地区，对其进行补贴。

3.在国家价格体制的改革上，中央政府应该提高能源和原材料产品的价格，以便该地区的地方政府能够从它们的开发中获益。

4.在国家信贷政策的改革上，中央政府应该放宽对该地区贷款和投资规模的控制，因为这样一来，就有利于地方政府充分利用地方资源和吸收外国投资。

5.在国家投资安排的调整上，中央政府应该给该地区分配更多的重要项目，用以刺激该地区的发展。

6.中央政府应该重点考虑将该地区三线建设的军工企业转变为民用生产。

7.中央政府应该对该地区的边境贸易推行专项政策，正如在沿海地区的开放区所做的那样（ibid.：61~63）。

即便是在1990年和1991年召开的第七届和第八届年会上，西南经协会也依然建议中央政府考虑1989年的建议，并允许该地区充分利用其发展对外贸易的优势，但1989年的建议并没有成为经协会议程的一部分。总的来说，1989年的建议，为该地区的对外贸易战略奠定了一个总体框架。

在北京的政治风波平息之后，经协会再一次向中央政府提出其新的对外贸易政策。在北京政治风波平息之后，西方随即对中国进行了严厉的经济和政治制裁。由于中国国际环境的急剧恶化，保守派试图改变邓小平提出的中国外交政策。

根据中央保守派领导人的观点，中国的国际经济活动必须受到限制，因为资本主义正在渗入中国，并正在通过经济活动来影响中国的政治制度。经协会在此时提出促进对外贸易，是非常及时的，并为中央的改革派提供了强大的支持。用一位政府官员的话来说：“地方政府没有跟随中央政府的倒退政策。西南经协会和其他许多省份的行为，有效地遏制了中央保守势力的崛起。在1989年政治风波之后，中国的经济政策没有出现巨大的倒退，主要是由于地方在坚持前进。”

在经协会第九届年会上，促进对外贸易成为了最重要的话题，这主要是出于三个原因。第一，邓小平的南方讲话复苏了中央政府的改革政策，改革再一次获得了它们的势头。第二，邓小平高度依赖省政府来发动一轮新的改革，这一事实意味着，通过向中央表示其合作的姿态，省级官员可以在政治上有所收益。第三，西北地区和东北地区对外贸易的快速发展使得西南经协会认识到，“新一轮的竞争已经发生，西南地区必须抓住这一新机遇来促进对外经济。”通过密集的交流，省领导人决定，第九届年会的主题定为国际经济的发展。云南的省领导人和四川省委书记杨汝岱在决策中起了重要的作用（西南经协会秘书处，1992：43）。

经协会的第九届年会于1992年10月27日~29日在昆明举行。主要的省领导人和来自中央28个部委的领导人出席了会议。国务院副总理田纪云和外经贸部部长李岚清，代表中央政府就有关该地区的对外贸易做了重要讲话。大会的焦点是，该地区的各省如何能够发展横向合作来促进该地区的对外贸易，并开发东南亚和南亚的市场。大会通过了有关该地区对外贸易的三个重要文件，即《中国西南五省（区）七方经济协调会关于加快对东南亚和南亚开放的要求》、《中国西南五省（区）七方经济协调会关于如何加快实施开放政策和发展经济技术合作的建议》，以及《中国西南五省（区）七方经济协调会关于如何采取集体行动，实施该地区关于在东南亚和南亚打开市场的政策》。这些文件标志着经协会对外贸易总体战略的形成。这些政策形成的一个重要前提是，中央领导人和地方领导人都参与了决策。表7.6列出了出席1992年年会的主要领导人。

省在政策制定中的主动

在制定该地区的对外贸易政策上，是经协会在采取主动。正如之前论述的，在第六届年会上通过的两个决议，为该地区的对外贸易战略奠定了总体框架。在接下来的两届年会上，经协会劝说中央政府批准这两项决议。在准备其第九届年会时，经协会邀请了中央的重要人物来参与议程的制定。事实上，在中央的领导人到会之前，他们就已经讨论了经协会的要求（西南经协会秘书处，1992：33）。正如一位省级官员所述：“我们拥有灵活的政策计划。谈判是必需的。我们肯定需要进一步努力，来劝说来自中央的领导人给我们优惠的政策。”

该地区所有重要的省领导人，都在大会上表达了他们的看法。中共中央政治局委员兼四川省委书记杨汝岱强调，经协会在发展其对外贸易上能否成功，取决于两个前提条件，即有效的内部合作和中央的外部支持。根据杨汝岱的讲话，由于国家的市场经济发展如此之快，所以国内市场的竞争正在变得异常激烈。同时，世界经济，包括东南亚在内，呈现区域化。杨汝岱认为，“我们必须采取集体行动，来发展我们的国际经济。四川和贵州是内陆省份，我们没有海岸线，不能够直接接触东南亚的市场。因此，我们需要广西和云南的帮助，它们有很长的边界线和海岸线。另一方面，从与川贵两省的合作中，广西和云南也可以受益，因为四川和贵州有更发达的工业基础设施和技术”。（西南经协会秘书处，1992：32~33）

然而，该地区仍然需要中央的支持来发展对外贸易。该地区一直是全国的一个贫困地区，20世纪70年代与越南的战争给该地区造成了消极的影响，尤其是对云南和广西。杨汝岱强调，要充分利用现有机遇，来加快对东南亚和南亚的开放，这一点非常重要，并且西南地区需要中央政府专门的优惠政策来支持我们的对外贸易。根据杨汝岱的讲话，当政治局讨论国家的改革开放政策时，中央的最高领导人已经开始特别注意该地区的发展了。事实上，中央已经满足了经协会的一些要求，并开放了沿边和沿海的城市以及各省的首府。但这还不够。杨汝岱表达了他的希望，说：“许多来自中央的领导人出席了这次会议，我们相信他们将给我们进一步的支持。”（ibid.：33）

云南省委书记普朝柱将经协会的对外贸易政策与邓小平的南方讲话联系起来，他指出：

为了在新的世界秩序中获得一个有利的地位，许多国家都将重点放在了经济发展上。东南亚在经济上正变得重要，该地区的政治稳定，并且该地区正在成为投资的“热点”。就国内来看，中国正在推进一轮新的改革，中国的国际经济正在快速扩大。我们需要不断地开发新的市场。否则，我们就很难维持经济的增长。因此，我们必须开放南大门，将我们的经济和东南亚、南亚融合在一起。也就是说，发展该地区的国际经济，对该地区和全国来说都是很重要的（ibid.：38~39）。

西藏自治区委副书记张学忠强调，创建西藏地区和南亚国家之间的贸易关系很重要，这些国家主要是尼泊尔、缅甸和印度。根据他的讲话，发展对外贸易，不仅能促进该地区的经济增长，还能够增加不同少数民族群体和汉族之间的联系。张学忠认为，中央政府需要在该地区的基础设施建设上投资，因为落后的基础设施已经“严重地限制了该地区的经济和社会发展”（ibid.：83）。张学忠还认为，其他经协会成员必须和西藏开展合作来发展对外贸易，因为考虑到在发展国际经济中，中央政府给予了西藏更多的自主权，因此西藏在这方面有许多优势。

广西壮族自治区委书记赵富林认为，中央政府应该给广西提供各种形式的支持：（1）允许北海（经协会的一个主要沿海城市）经济开放区享有中央给予其他沿海经济区的政策，正如在广东、海南那样，以便经协会能够做出共同努力来建设北海地区；（2）允许经协会在北海创建保税区，在这里，所有的经协会成员都可以享受到它的特惠；（3）在钦州（广西的一个主要城市）推行全国其他开放城市所享有的政策；（4）允许经协会创建开发银行，由经协会全体成员共同管理；（5）分配给该地区重要的建设项目（西南经协会秘书处，1992：72~80）。

其他主要领导人也汇报了他们创建外贸发展战略的计划，并要求中央政府给予强有力的支持。这些领导人包括刁金祥（四川省副省长）、和志强（云南省省长）、刘正威（贵州省委书记）、王朝文（贵州省省长）、肖秧（重庆市委书记）、孙同川（重庆市市长）以及吴希海（成都市委书记）。经协会协调了单个省份对中央的要求，并提交了三个决议待中央批复。

在《中国西南五省（区）七方经济协调会关于如何加快实施开放政策和发展经济技术合作的建议》中，经协会解释了如何通过经协会全体成员之间的内部合作来促进对外贸易。这些措施（11条）可以简单总结如下：

1.经协会成员将在沿海的主要城市创建合资企业或独资企业，所有这些企业将会享受到中央政府和地方政府给予的优惠政策。

2.经协会里的省政府将对这些企业免除一些类别的税收，以增强它们进一步发展的能力。

3.单个省份将支持其他经协会成员在上述地区创建这样的企业，并赋予经协会权力以协调它们的活动。

4.如果企业（见第1条）的业务领域涉及能源开发、出口、先进技术和基础设施建设，省政府将减少它们的进口关税。

5.除了国家明令禁止的商品以外，单个省份拥有完全的自由来从事边境贸易。

6.经协会将鼓励和支持企业采取集体行动，在东南亚和南亚地区进行投资。这些企业可以从事和其他国家的技术交换，以及对这些国家输出劳动力服务。

7.经协会将创建进出口商品公司或交流中心。利润将基于经协会成员的资金贡献在它们之间按照比例进行分配。所有省份在和其他国家进行商业交易时，它们将遵照经协会的规章。

8.在边境城市、沿海城市和开放城市的企业里，经协会成员有完全的自主权去决定管理风格、劳资关系和内部分配。

9.在港口建设、交通、能源和电信领域，允许经协会成员投资经协会的其他省份。利益将根据它们的合同在各省之间进行分配。

10.经协会将在昆明组织一个年度商品交易会，用来吸引外国投资者，尤其是那些来自东南亚和南亚的。

11.经协会将在昆明和南宁创建协调办公室，用以协调各省和东南亚、南亚签订的商业合同。

《中国西南五省（区）七方经济协调会关于如何采取集体行动，实施该地区关于在东南亚和南亚打开市场的政策》包含了在周边国家打开市场的一些具体计划。它包含了8项条款，简单总结如下：

1.广西和云南需要共同为经协会成员之间的交流创建有关集体行动的具体建议、项目和办法。

2.广西和重庆负责提出有关港口建设和海上商务的建议。

3.云南和广西负责提出一项国际公路运输项目及其具体计划。

4.云南负责为经协会的珠宝产品创建一个股份公司提出建议。

5.重庆和成都需要共同为对外贸易会议、商品交易会和边境贸易会议提出建议，这些会议主要是和东南亚、南亚一起开的。

6.贵州和西藏需要一起和经协会的旅游办公室合作，为经协会制定旅游业的计划，并和东南亚、南亚国家创建联系。

7.云南和广西需要制定具体的计划，来为昆明和南宁之间的协调创建共同的办公室。

8.在获得国务院的批准后，四川、重庆和成都需要一同来为西南国际信托公司的创建制定具体的计划。

《中国西南五省（区）七方经济协调会关于加快对东南亚和南亚开放的要求》包含了经协会成员对中央的共同要求和政策建议，简单总结如下：

1.在该地区国家指定的边境经济合作区和经济技术开发区里，推行中央政府在经济特区实施的政策，如果满足国家的条件，还应该允许在这里创建免税区。在北海地区和防城地区（广西的两个重要港口）推行经济特区的政策；允许成都和贵阳以及西藏享受沿海开放城市享有的同等待遇；赋予钦州（广西的一个主要港口）开放城市的地位；将景洪（云南）和亚东（西藏）作为沿边开放县和国家级口岸；恢复广西的海上贸易。

2.允许经协会成员在北海共同创建北海经济协调区，在广西和云南分别创建出口加工区。

3.允许每个经协会成员在主要港口城市和边境城市设立一个对外贸易总公司，并将中央的边境贸易政策赋予这些公司。

4.允许沿边和沿海开放城市设立对外贸易公司，从事国际贸易和国际经济技术合作；允许每个经协会成员设立一个对外贸易公司来从事国际贸易。

5.将贸易配额和贸易许可证下放给广西、云南和西藏；允许这三个省政府分享贸易配额和许可证的很大一部分。

6.将涉及中国、东南亚和南亚国家的重要项目分派给经协会；允许各省在这些国家开展商业活动。

7.允许该地区的企业和东南亚、南亚国家从事技术交流并向它们输出劳动力服务，允许它们保留获得的所有利润；放松中央对进口业务的限制。

8.赋予经协会权力，使其可以批准5000万美元以下的合资企业，通过经协会和开放地区的其他省份之间的经济合作而创建的企业，要增加中央对它们的投资，并免除它们在投资调整、能源和交通建设上的税收。

9.允许经协会创建西南国际信托银行，并赋予其在国内外发售股票的权力；为经协会从国际组织和外国政府获得贷款；允许经协会设立银行，用来吸引外国的商业投资。

10.允许经协会保留更多其税后利润，用以积累资金来加快交通系统的建设；在中央考虑它的投资计划时，重点考虑南宁—昆明铁路；支持经协会创建或连接国际公路网，并开通连接至东南亚、南亚国家的国际航空线。

中央的反应

对来自中央的领导人和官员来说，有哪些选项来应对经协会的要求呢？在他们到会之前，他们中的一些人事实上已经参与了这些建议的制定，因此他们已经准备了一些灵活的政策选项，来回应经协会的要求。事实上，他们不得不和省政府合作。根据中央一位官员的说法，由于省政府是中国政府机构的一个内在组成部分，所以中央政府不得不依靠省政府来完成它的任务。既然经协会已经采取了政策主动，那么对中央政府来说，就没有必要满足经协会的所有要求了。在中央和各省之间，谈判是重要的，而且必须达成妥协；否则就无法实现合作。没有二者之间的合作，中央和各省之间将会出现混乱。

在大会上，经协会成员提出了新的要求。来自中央的领导人和官员无法拒绝它们。他们也不能在没有任何谈判的情况下就接受它们。迟来的决定，对各省来说也是可以接受的。事实上，省政府官员并不指望能马上得到中央的回应。一位省级官员说：“我们的目标，是让来自中央的领导人明白我们提出的主要问题的重要性，省领导人将尽其所能，劝说中央的领导人同意我们的决议。”

就经协会的要求和建议，田纪云做了一个重要的讲话。事实上，田纪云批评了经协会，认为该地区的国际经济发展相当缓慢。例如，直到1991年，经协会五省的出口总量只占所有省份的4%，该地区只吸收了外国总投资的2%。田纪云认为，该地区的省领导人需要进一步解放他们的思想来发展国际经济。根据田纪云的讲话，中央政府已经提供、并将继续为该地区提供不同形式的支持。例如，中共中央和国务院已经决定开放西南地区的城市，包括昆明和南宁（两个省会城市），还有5个边境城市，即：凭祥、东兴、瑞丽、畹町和河口。两个内陆城市，即：贵阳和成都，使它们也能够享受到和其他开放城市一样的优惠政策。中央政府之所以这样做，是为了将沿海和内陆地区结合起来，并促进内陆地区经济的快速发展。然而，经协会的内部合作也是非常重要的。在打开东南亚和南亚的市场上，单个省份将会遇到巨大的困难，因为该地区的经济发展水平依然相当低。如果没有有效的内部合作，那么仅靠中央政府的支持是不行的。田纪云强调，中央政府明确支持经协会的一些建议，中央和经协会之间在这次大会上的分歧会汇报给中央政府。在进一步讨论之后，将会做出决议（西南经协会秘书处，1992：23~30）。

李岚清代表中央政府和外经贸部，对经协会的具体建议做了答复。根据李岚清的讲话，中央政府同意了经协会提交的大部分建议，但是依然存在一些争议，需要中央政府进一步考虑。中央政府同意的要求包括：①允许经协会在广西、云南和西藏的沿海开放城市，开展从事进出口活动的对外贸易；②将外贸许可证的发放权下放给省政府和市政府；③将中国与东南亚、南亚国家的重要合作项目分派给经协会。但是李岚清指出，由于经协会提交的一些建议远远超出了该部委的职权范围，因此它们需要由中央领导人进一步来讨论（ibid.：98~101）。

值得论述一下伍精华对经协会的要求所持的态度。作为国家民委副主任，伍精华在中央负责少数民族事务。每年，通过和主要领导人及其他部委进行谈判，国家民委力图从国家预算里获得更多的资金和其他优惠政策。为了减少国家民委的财政负担，国家民委事实上在鼓励少数民族地区的地方政府向中央部委寻求更多的支持。国家民委的立场是，在经协会和中央政府及其机构谈判时，它必须和经协会合作。

在大会上，伍精华首先强调，西南地区是一个少数民族地区。基于这一要素之上，伍精华认为：“在做任何决策时，中央部委和省政府都必须重视少数民族群体。”（ibid.：108~109）伍精华引用了中共中央总书记江泽民的话，来表明少数民族问题的重要性。江泽民曾经认为，中国的少数民族问题，主要是如何实现快速的经济和文化发展的问题。

伍精华强调，该地区的经济发展不仅需要经协会内部的合作，还需要依靠来自中央的强有力支持。中央必须考虑该地区的特殊情况，并给予它更多的优惠政策。伍精华代表中央民委，表达了对《中国西南五省（区）七方经济协调会关于加快对东南亚和南亚开放的要求》的全力支持。然而，根据伍精华的讲话，经协会必须全面地说明它的难处，并增加进一步的要求。例如，经协会应该考虑如何帮助少数民族群体，以加快它们的经济和文化建设。伍精华认为，该地区沿边的少数民族地区，不仅应该享受《要求》里列出的优惠政策，而且还应该享有针对少数民族自治区的特殊政策，并且在讨论《要求》时，中央政府和相关部委应该考虑该地区的少数民族群体。伍精华还建议：“省政府必须研究如何充分利用优惠政策，以及如何将中央政策与当地实际结合起来，并灵活地实施这些政策。”（ibid.：111~112）

各个部委的其他许多官员，也表达了他们对经协会政策建议的支持。他们强调，部委和经协会各省之间的合作十分重要。一些部委，例如化学工业部，也对和经协会一起创建合资企业表示出了其兴趣。

在1993年中期，国家发布了国家计委（1993）387号文件，就经协会关于推动该地区对外经济的《要求》做出了正式的决议。根据这个文件：

1.在国家指定的开放港口里，允许经协会成员开设边境贸易公司；在国家指定的沿边和沿海开放城市里，允许每个经协会成员开设一个国际经济技术合作公司；中央政府将一部分出口商品的出口许可证发放权下放给广西、云南和西藏；在中央政府分配中国和东南亚、南亚国家之间的主要经济技术合作项目时，它首先考略给予西南经协会。

2.公路建设的土地税不能免除，但是中央政府将在该地区的贫困地区降低税率。

3.西南开发银行和西南国际信托银行暂时被驳回。关于经协会提出的创建一个西南股票市场的建议，中央允许经协会各省在股份制企业中进行试验，并在上海或其他地方发行股票。

4.免税区暂时被驳回（《科技经贸报》，1993年6月25日）。

1. 保税区是一种特殊的区域，它扩大了中央政府专门的优惠税收政策。

小结

省政府是中国政府的一个内在组成部分，因此，其必须服从中央政府的行政命令。从这个角度来看，正如许多人所认为的那样，省政府是中央政府政策实施的代理人。但是，省级官员们有着他们自身的利益和热情。在理解和实施中央制定的政策上，他们拥有实际上的自主权。中央和各省之间存在分歧，要达成妥协，二者之间的谈判是必要的。

考虑到省政府在促进地方的发展上扮演着日益重要的角色，它不再是中央政府政策实施的代理人。各省通常采取政策主动，并为中央政府制定主要的政策。虽然从法理上说，它们在决策中的自主权必须合法化，而且它们的决议必须得到中央政府的批准，但是它们在决策中拥有实际上的自主权。除非决议涉及了那些依然在中央政府管控之下的事务，否则各省就有完全的自由来决定它们想要做什么，或它们想要辖区内的民众做什么。

在和中央政府的谈判中，西南地区的单个省份显得势单力薄，仅是因为中央政府不能从它们身上得到很多资源。由于这些省份都很贫困，它们需要和中央政府谈判，来获得中央强有力的支持。由于认识到它们拥有共同利益，因此各省形成了一个联盟，并集体和中央政府及其机关进行谈判。在从中央获取资源（资金支持和优惠政策）上，集体行动非常有效。但是经协会并不是一个利益集团。经协会必须得到中央的合法认同，并在政府的界限内活动，而正是中央政府规定了经协会活动的界限。换句话说，中央和省之间的关系是相互依赖的。它们之间的谈判是不可避免的。然而，在这个过程中，这二者都不能太自私，每一方都必须考虑对方的利益。没有另一方的合作，谈判就毫无作用。

中央政府需要来自省政府的合作。这在后毛泽东时代尤其如此，因为省政府采取了政策主动。放权意味着中央政府将决策权和责任下放给下级政府，以便减轻自己的负担。这样一来，中央政府就面临着两难。一方面，中央政府必须将决策权和利益下放，以便为地方政府提供动力，从而有助于实现其经济发展的总体目标。另一方面，放权通常导致了地方政府偏离了中央政府的总体目标。要解决这个两难，中央政府和地方政府之间的谈判就必须被制度化，从而希望二者之间的分歧能够通过谈判来解决。

经协会的省政府也需要来自中央政府的合作。没有更高级别的外部组织，即中央政府，经协会就不能有效地运作。西南地区各省组建了经协会，来加强它们和中央政府谈判的力度，但是各省之间存在着巨大的分歧，尤其是在资金贡献和利益分配的领域上。没有外部的协调，经协会自身将很难做出决策，并使这些决策有效地服务于所有省份。正如一位省级官员指出的：“我们需要来自中央的官员去监督和协调我们的活动，否则，经协会就不能很好地运作。由于所有的省级官员都处在同一个行政级别上，没有任何一个人的权力是高于其他人的。只有中央的官员拥有这样的权力。”

没有中央政府的强有力支持，经协会将无法从事重要的跨省区项目，例如交通和电信体系的建设，以及其他基础设施建设。经协会成员需要中央政府支持这些项目。在一定程度上，与中央政府的谈判必须制度化，这样一来，中央政府和经协会就能够定期地交流，并一起达成有效的决议。

第八章  中国“行为联邦制”的未来

中国中央—地方关系的发展将会走向何方？基于在前几章中所论述的重要发现，本书最后一章将把中国的“行为联邦制”置于历史的背景下，去探索它的可能方向。

笔者的结论可以总结如下。政府间放权将经济权力和中央政治权力的一部分下放给以地域为基础的下级政府。在处理地方事务上，地方政府被赋予了很大的权力；在促进地方经济发展和管理地方事务上，地方政府也能够扮演日益重要的角色。地方上的快速发展，推动这个已经高度放权的体系进一步放权，因为地方上快速的发展增强了各省的权力。考虑到中国经济发展的不均衡性，政府间放权和不均衡的发展政策一同加深了地区之间的差异。中央政府越来越难通过统一的政策来管理地方事务；一方面，中央政府赋予地方政府权力来灵活地实施中央的政策；另一方面，以地方政府对地方的熟知，地方政府制定它们自己的政策来治理它们的辖区。另外，在政府间放权下，地方政府官员合法地参与制定与各省相关的全国性政策。

在承认地方势力崛起后，中央政府继续做出努力来调整它和各省的关系，并通过可称之为“选择性再集权”的运动，例如分税制和中央银行系统，去创造新的制度来限制地方的行为，以应对现存“行为联邦制”结构所产生的不必要的结果。因此，中国的中央—地方关系就发生了巨大的组织变化。

然而，由于在中央—地方关系上缺乏有意义的政治改革，因此中国不太可能将“行为联邦制”结构制度化。中国的省份不断在放权和再集权之间摇摆。尽管政府间放权导致了大量的不必要结果，不过中央政府也发现，在管理地方事务上，省政府必须扮演一个日益重要的角色。各省的法理地位依然不确定。

本章将首先简要回顾中国各省在不同历史时期里的角色变换。我们将看到，各省可观测到的角色，在不同的历史时期里发生了显著的变化。省是一个根植于地方的单位，有着特定的利益，放权创建在中央—地方关系的结构中，即“行为联邦制”。多年以来，尽管关于各省角色的论述话语在变化，但是这一“行为联邦制”结构也产生了许多或明或暗的规则和规范，它们事实上调节了中央和各省之间的互动。本章将接着论述，中央政府如何进行“选择性再集权”，将它自身的权力制度化。我们将会发现，虽然“选择性再集权”的目的是加强中央的权力，但是它确实能够促进中国“行为联邦制”的制度化过程，即各级政府——中央和各省——现在倾向于拥有它们制度化的和独立的权力。最后，本章将论述，为什么中国还没有准备好从一个“行为联邦制”结构向“法理联邦制”结构转变。

省：不确定的期望

省相当于西方政治制度里的“province”。《牛津英文大百科辞典》将“province”定义为“一个国家的主要行政区划”（Hawkins & Allen，1991：1164）。学者们将“province”看做一级行政机构，其从属于中央政府。在中国也是如此。但是中国和其他国家有所不同。与西方和其他地方的许多现代民族国家不同，中国的中央和各省之间的权力和责任并没有明确界定，也没有在法律的意义上制度化。由于缺乏中央—地方关系的制度化框架，从而使得我们很难评价省的表现。中央和各省之间产生了冲突，但是我们并不知道哪个部分应该为此承担什么。观察各省的历史角色变化，将有助于探索中国各省会走向何方。

尽管省是一个现代意义的词，指的是传统中国里的地方单位，但是省的概念事实上经历了复杂的变化。省作为一个地方行政机关，出现在元朝（1206~1368）时期。在元朝之前，省其实并不是一个地方行政机关，而是一个中央行政机关，相当于一个中央的“部”或“办公室”。在汉朝时期（公元前206~公元220年），只有一位宰相，皇帝和他讨论重要的政策问题。在唐朝（618~907），创建起了“三省”来分担以前的宰相功能和权力，即中书省、门下省和尚书省。

在元朝时期，蒙古人在省的制度里引入了一个相当大的变化。中央行政权掌握在中书省手中，这个职务是从唐朝那里继承下来的，但它还有一个更普遍的名字，叫“都省”，从文字上理解的意思是“在首都的办公室”。在那个时期里，如果地方上发生了骚乱，中书省就会派出一到两名官员前往当地，将地方置于控制之下。当远离首都时，这些官员组成了“行省”，或“行中书省”，简称“行省”。因此，中央政府的最高机构就分成了好几个部分，每一个都在全国的不同地区行使着中央政府的权力。很显然，虽然省在元朝时期成为了一个地方单位，但是它并没有被制度化。在元朝的大多数时期里，存在着10个行省。但是这并不意味着全国被划分为了10个行政区，因为这些中央官员的派出和召回，都取决于皇帝的意愿，并且行省制度的真正目的，是为了帮助中央控制地方。

直到元朝末期，行省才成为了最高地方政府机构。中央的命令必须通过行省来传达到更低层级的政府，例如路、府、州、县。类似的，这些下级政府的汇报，也要通过行省来传达到中央政府。行省还有独立于中央政府的权力，可以对地方事务进行决策并发布政策。

在明朝时期（1368~1644），行省制度被重新定义。由于受到行省日益增加的权力的威胁，明朝皇帝于1376年废除了这一制度，并将行省长官改为承宣布政使，承宣布政使被任命负责13个承宣布政使司，并成为省的最高官员。偶尔，中央政府会派出巡抚和总督到各省实施特殊的任务，或在承宣布政使之间进行协调。然而，这些中央官员并不是永久性的，因为他们的任命将随着他们使命的完成而撤销。

清朝（1644~1911）沿袭了明朝承宣布政使的制度，但是巡抚和总督成为了固定的地方最高权力，承宣布政使主要负责地方上的军事控制。但是在清朝的大多数时期里，尤其是在战争期间，巡抚和总督并不是最高的指挥官。中央政府经常派出特使到地方直接指挥军事力量，巡抚和总督因而仅仅成为了联系人，他们从这些特使手中接过命令，然后将命令传达给承宣布政使。然而，在清朝时期，省作为一级地方行政机构牢固地制度化了。从清朝往后一直到中华人民共和国，一直都存在着关于省的各方面的不同争论，省的数量和大小也在变化，但是省一直是一个地方组织机构，这一点没有遭遇到挑战。

但是，省应该扮演什么样的角色？这是一个贯穿上个世纪的问题。对省的看法取决于不同时期政治环境的变化。1911年的辛亥革命推翻了帝制，但是并没有产生一个强大的中央政府。在革命之后，放权的力量成为中国政治的主导力量。各级地方精英从革命中受益，仅仅是因为他们在发动革命上扮演了一个关键的角色。在革命中独立自主行动的省内精英们，寻求加强他们的自主权，并阻碍一个具有无上权力的专制政府出现。

当时中国最有权力的军事强人是袁世凯，巨大的政治自由化使他相信：“权力从中央到各省和地方的下放，对恢复中国的国家力量是有害的。”（Cohen，1988：522）袁世凯相信，君主立宪制比共和制更适合中国的传统，他决定重建中央的政治主导权。不过，由于来自各方的政治反对，袁世凯重建君主制的各种尝试失败了。到1920年初，共和政府开始瓦解为一个宪法和议会实体以及一个官僚机构的势力。中国进入了军阀时期，全国被地方军阀所统治。事实上，由于中央政府孱弱，省的角色在事实上得到加强，省的内部结构也创建起来了（Diao et al.，1989：82）。

在国民政府时期（1912~1949），通过在其内部结构中引入变化，省作为地方最高行政机构的地位得到了进一步的加强（ibid.）。自从1949年中华人民共和国成立以来，省的制度历经了显著的变化。在20世纪50年代早期，省并不是最高的地方行政机构。为了加强中央对省政府的控制，中国共产党利用其直属的分散的军区，设立了六个大区，即中南地区、华东地区、东北地区、西南地区、华北地区和西北地区（内蒙古和西藏单独分开管理）。同时，出于大致相同的原因，中共中央还在这些地区创建了六个中央局。在实施党对政府的控制这一原则上，这些地区的党组织起了作用。大区的党政领导人被允许进行相当大的试验，很快，他们在治理他们辖地上获得了很多余地。

大区的行政体制在1954年被废除，这个时候中央领导人察觉到，一些大区领导人正在以他们的区域为基地，推动他们个人的政治利益。东北局的书记高岗和华东局的书记饶漱石遭到了整肃，很大程度上是由于他们创建“独立王国”，并使用这些方式来支持他们的野心，以获得更多的政治权力（Teiwes，1993：45~50）。从1954年开始，省成为了最高级别的地方政府。根据中国的宪法，省政府是省级国家权力机关的执行机关，是省级国家行政机关。

尽管省作为地方政府的最高机构得到了制度化，不过省政府在中国政治制度中扮演的角色并不是制度化的。对省政府的看法依然不确定。在20世纪50年代初，中国政府按照苏联模式创建起了一个高度集权的国家结构，这个政权通过政治运动，有效地管理了地方上的政治势力。然而，一旦实现了中央集权，很快就能明显地看出，高度集权的政权带来了自身的负担问题，而放权和社会积极性则有着明显的优势。从20世纪50年代中期开始，中国领导人开始寻求中央和各省之间的恰当关系。

在中国共产党的意识形态框架内，有关中央和各省应该如何处理它们的相互关系的准则，表述在毛泽东1956年的《论十大关系》里，在这篇文献里，毛泽东专门用了一章来论述调节中央—地方关系的规则（Mao，1977）。

毛泽东所表达的，是有关中央—地方关系的一般原则。毛泽东并不打算将中央和各省之间的权力分配制度化。相反，他想要为中央和各省都设立界限。在这些界限之外，它们的行为都是不可接受的。

最重要的原则，是平衡统一与特殊。中央需要通过集中国家的立法权来巩固它的统一领导，而各省可以拥有它们自己的与地方实际相符合的章程、条例和办法。根据毛泽东的文章（1977：271）：

我们要统一，也要特殊。为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。这种特殊是为了整体利益，为了加强全国统一所必要的特殊。

为了平衡统一和特殊，考虑到当时的制度已经是高度集权这一事实，因而有必要实施放权。毛泽东认为：“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”（1977：275）事实上，应该一直都是这样，因为“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性（中央）好得多……要发展社会主义建设，就必须发挥地方的积极性。中央要巩固，就要注意地方的利益”（ibid.）。

从“特殊”这个意义来说，毛泽东尝试定义他所说的“正当的独立性”。即中央政府需要给各省独立的权力来处理地方事务。基于地方特殊性的地方独立性，不是地方主义。地方官员寻求独立的权力来处理地方事务，不应该被看做是独立于中央的举动（ibid.：277）。根据毛泽东的文章，一方面，所有的地方政府都应该争它们“正当的独立性”；另一方面，中央政府应该“尊重地方的独立性”（ibid.：276）。

如何能够实现中央和各省之间的权力平衡呢？根据毛泽东的文章，要做到这一点，中央不应该武断地将它的政策强加给各省；相反，在政策制定前，它应该和各省协商。他认为：“我们要提倡同地方商量办事的作风……在这方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量。”（Mao，1977：276）

然而，放权和地方的独立性，并不意味着地方政府可以任意地做任何事情。毛泽东警告说：“（我们）也要告诉下面的同志哪些事必须统一，不能乱来。”（ibid.：277）像高岗和饶漱石之前所做的行为，即挑战中央政府的权威，就是不能被容忍的（ibid.：276）。

毫无疑问，这些原则非常模煳。因此，问题在于：为什么毛泽东不尝试将中央和各省之间的权力分配制度化？按照毛泽东的看法，这是因为在处理这个问题上，中国的经验不足，因此，不断调整中央—地方关系，使其与实际变化相一致，就非常重要，而且还要向其他国家学习。虽然树立一个总体制度框架非常重要，但是中央—地方关系应该是充满活力的。

毛泽东迫切地希望向其他国家学习创建中央—地方关系，这一点得到了薄一波的证实，迄今为止，薄一波参与了中华人民共和国历史中重要决策的制定。根据薄一波的说法，毛泽东想要做的，是改革苏联模式中的中央—地方关系，而中国所采用的正是苏联模式，毛泽东的改革方式是通过向其他模式学习，尤其是美国的模式，即美国联邦政府和州政府之间的关系模式。根据毛泽东的讲话（引自：Bo，1991：488）：

宪法规定地方政府没有立法权，立法权集中在全国人民代表大会。这是学习苏联模式。在起草宪法时，我曾经问过一些同志，我们是否应该也这样写。我听说苏联是这样做的，一些资本主义国家也是这样做的，但是美国不是这样做的。美国的州可以制定法律，州的法律可以和联邦法律冲突……美国是非常发达的，它这样做也不过一百年左右。这个问题值得注意。我们痛恨美帝国主义，它是不好的。但是美国成为发达国家，是有它的道理的。它的政治体制值得研究。看来我们需要增加地方的权力。地方权力太受限制，对社会主义建设不利。

笔者之所以如此详尽地论述《论十大关系》，是因为它对中国的中央—地方关系产生了巨大的影响。虽然《论十大关系》在毛泽东去世一年后的1977年才出版，但它在党员干部和政府官员之间广泛流传，因为毛泽东在1956年就做了这个讲话。事实上，从那时开始，它就成为了官员们的必读材料。这篇文章之所以重要，不仅是因为它是毛泽东写的，而且还因为它是中国政治精英的集体结晶。根据薄一波的说法（1991：466~472），毛泽东的文章，是基于34个部委提交的大量报告和他自己于1955年和1956年在不同省份的调查。这篇文章的力量，在于它是中央领导人和地方领导人集体经验的结晶。事实上，正如薄一波（1991：470~472）认为的那样，《论十大关系》是中国领导人、尤其是毛泽东本人对苏联模式及其对中国影响的集体思考。由于它是集体的思考，因此它在指导中央和各省的关系上，起到一种“意识形态范式”的作用。

毛泽东的《论十大关系》的影响，可以从中国最高领导人对这些原则的一贯坚持中看出来。在中共十三大（1987）上，时任中共中央总书记的赵紫阳就中央—地方关系的问题，几乎重复了毛泽东以前说过的话。根据赵紫阳的讲话（1987：437）：

能够由下面妥善处理的决议和职能，应该在那里进行。这是一个普遍原则。就中央—地方关系来说，逐渐区分两者之间的职责是很重要的，同时确保中央政府的命令在全国得到实施。因此，地方事务将由地方政府来处理，同时中央政府来决定主要的政策并实施监督。

赵紫阳重新强调这些原则的时候，正是在20世纪80年代的大放权时代。在1995年的《论十二大关系》这篇广为人知的文章中，江泽民阐述了相似的原则，这一年，人们普遍认为20世纪80年代的放权破坏了中央的权威，并且开始呼吁再集权。根据江泽民的讲话（1995：1472~1473）：

充分发挥中央和地方两个积极性，是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。……总的原则应当是：既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。

毛泽东并没有准确地说明权力应该如何在中央和各省之间分配；赵紫阳和江泽民也没有说明。这样的一个状况看来要持续下去。但是，在这些模煳的原则之下蕴含着一个事实：在一些地区的放权是不可避免的，同样，在一些地区的再集权也是不可避免的。事实上，这一事实正是中国“行为联邦制”结构的基础。在实践“行为联邦制”时，中国发展出了一些正式的和非正式的制度，来调节中央和各省之间的互动。正如在本书中所论述的，在所有机制当中，有三个主要形式的机制，它们是：强制、谈判和互惠。这些机制使得双方——中央和各省——都能够在它们的互动中选择“正确”的战略。

1. 毛泽东在1956年写了这篇文章。这篇文章有过好几个版本。当毛泽东完成它以后，它在高级党员干部和政府官员中广泛流传，即在省部级以上官员中流传。1965年，在刘少奇的建议下，毛泽东允许这篇文章以党的文件的形式，在县处级以上党员干部和政府官员中流传。这一次的版本和之前的版本有所差别。1975年，邓小平建议重新组织这篇文章。毛泽东的回应如下：新的版本可以在政治局委员之间流传，但是不要公开发行；可以在党内发行和讨论，但是不要面向群众，这个状况一直持续到将来《毛泽东选集》出版。这个背景材料是基于Bo（1991：485~486）。在毛泽东去世后的1977年，这篇文章作为《毛泽东选集》第五卷的一部分正式出版。

“行为联邦制”的动力

地方势力的崛起

正如在之前的章节中所论述的，无论以什么标准来衡量，政府间放权都是非常成功的。它产生的结果是快速的经济增长和人民生活水平的显著提高。中国的经济在1978~1992年期创造了9.5%的年增长率。根据世界银行的报告，中国将在2010年成为世界最大的经济体。使用购买力平价（purchasing-power parity）来计算国内生产总值（GDP）的话，中国到20世纪90年代初就已经是世界第二大经济体了（《经济学人》，1992；Garnaut & Ma，1993）。事实上，没有这十多年来的放权，中国经济将无法发展得如此迅速。

然而，过度的放权也造成了不良的结果。首先，放权致使现存的国家结构产生了问题。权力从国家转移到各级地方政府，但是地方—中央关系却没有制度化。即便快速的放权没有导致国家如苏联那般崩溃，但是如果没有有效的制度性约束，地方主义或地区主义通常变得无法控制，并对中央权力提出了严峻的挑战。

中央权力危机的一个信号，就是中央政府财政权和金融权的锐减。在1978年改革开始之后，直到1993年税制改革之前，中央的收入持续地下降。中央的收入，从1978年占国内生产总值（GDP）的34%，缩减到1995年的6%（Hu，1996：2）。各省甚至开始抵制中央政府发起的新财政政策。当中央政府要求富裕省份支付更多税收时，它们的抵制日益强烈。富裕省份之所以能够挑战中央的权威，是因为它们通过放权积累了财富。

此外，经济放权扩大了各省和各地区之间的收入差距。在沿海地区，例如广东、浙江、江苏和山东，地方官员发展了非常强大的非国营部门，包括集体所有制企业、民营经济和合资企业，它们每一个都是能够获利的，并处在中央政府的控制之外。在内陆省份，由于缺少资金和人才，地方政府很难推动地方的发展，更不用说调整地方产业结构了。因此，一些省政府很有能力让地方得到发展并提高当地居民的生活水平，而另一些则不能。由于地方上的多样性，中央政府通常无法实施统一的政策来引导或限制地方政府，而地方政府则可以轻易地使中央的政策无效。因此，中央政府无法使地方政府和国家的利益保持一致。

到20世纪90年代中期，区域间的不均衡发展成为中国政治议程上的一个主要问题。贫困地区的地方官员呼吁再集权，并要求中央政府关注他们的地区。很明显，地方官员感受到了当地民众的巨大压力，因为他们忧虑地区之间日益增加的差距。根据1994年一份在省级和地市级政府官员之间开展的调查，84%的政府官员认为，地区之间巨大的收入差异将造成社会不稳定，16%的官员抱怨说，这将会导致国家的分裂，尤其是在少数民族地区。这份调查还显示，将近64%的地方政府官员认为，缩小地区差距应该成为中央政府最重要的政治议程（Hu，1994：88~90）。

中央权力和权威的衰减，导致了地方保护主义的产生，中央政府不再能够有效地协调地方的经济活动。当富裕的省份能够独自规划地方发展时，它们不愿意相互合作。即使是在省级以下的政府中，协调也非常贫乏。一项研究（Taylor，1990）提到了广东省发达的珠江三角洲里的各行其是和缺乏协调。中国学者做的另一项研究（Ding & Luo，1993）指出，江苏省内最富裕的三个地区之间的协调非常差劲，这三个地区是苏州、无锡和常州。

贫困省份和富裕省份也不愿意合作。除了存在一个相似的产业结构之外，贫困省份的地方官员的心理也很重要。例如，安徽省的地方官员不和周边的上海合作，因为他们认为他们是上海的受害者，并将上海视为“殖民中心”。出于同样的受害者心态，湖南也不愿意和广东合作，湖南领导人甚至一度对运往广东的粮食进行阻碍。为了地方的发展，地方政府互相竞争，并使用所有可能的行政手段来保护当地的产业。

经济放权还导致了中国省份和外部世界之间的相互依赖相对增加，各省之间的相互依赖大大减少。根据世界银行的一份报告，截至20世纪90年代初，中国各省之间的内部贸易占GDP的22%，低于欧洲共同体成员之间内部贸易的28%，也低于苏联解体前各加盟共和国之间贸易的27%。因此，世界银行警告说，随着对外（海外）贸易的增加，以及相互之间贸易的相对减少，各省都产生了一种倾向，它们做出的行为都好像是“一个个独立的国家”（Kumar，1994）。

一方面，快速的放权确实使得各省相对独立于中央政府，另一方面，这也使得他们之间互相独立。在20世纪90年代初期，两位著名的中国经济学家沈立人和戴园晨（1992：12）认为，地方快速的经济发展和各种“独立王国”的兴起紧密相连：

经济改革中的经济放权，经济界将其描述为一种新的经济现象——“诸侯经济”。这意味着，三十多个省、自治区和直辖市（北京、天津和上海）是大诸侯，三百多个城市是“中诸侯”，两千多个县是“小诸侯”。这些“诸侯”都有它们自己的领地和政治组织，都在寻求独立的发展。

因此，在中央和各省之间的互动模式中，政府间放权将不可避免地在其中引入变化，因为它通过促进地方的经济发展来给各省赋权。地方势力的崛起，导致了权力从中央到各省的一次大转移。因此，地方政府甚至开始从中央政府那里寻求更大的权力，持续的放权不可避免，因为地方政府对现存的权力分配并不满意。无需多言，中央政府必须回应地方上日益增加的高要求。

到20世纪90年代中期，快速的全球化为中国的“行为联邦制”提供了新的动力。全球化事实上促进了中国“行为联邦制”的转型。20世纪80年代的经济放权导致了“行为联邦制”的形成，而自20世纪90年代以来的全球化则加速了这个过程，并对中国领导人产生了日益增加的高压，要求他们将现存的“行为联邦制”制度化。

和其他地方一样，全球化在许多领域削弱了中央政府对地方的权力，同时为国家转型创造了一个机遇。随着两股相反力量的诞生，即放权和集权，全球化影响了中国的中央—地方关系。一方面，全球化将经济活动进一步下放给地方政府和其他地方机构，使中央越来越难接近地方经济资源。另一方面，全球化要求中央调节全国的经济，以便容纳由全球化带来的外部经济力量。因此，中央集权就成为中央政府创建一个全国性调节制度的先决条件。对中国来说，这两股相反的力量在中央政府和地方政府之间引起了巨大的政治紧张。为了回应全球化及其造成的后果，自20世纪90年代中期开始，中国领导人实施了一种笔者称之为“选择性再集权”的战略，来调和放权和再集权的命令。随着选择性再集权措施的实施，“行为联邦制”逐渐制度化了。

经济的选择性再集权和经济联邦制

中央—地方关系的重构，发生自20世纪90年代中期。中央政府做出了无数的努力将中央权力介入到各省中去。然而，这并不意味着一场全盘再集权的运动。中央政府明白，正是经济放权为地方政府提供了无数的动力来促进地方的发展；由于逐渐增加的区域和地区差距，在治理各省并保持国家统一上，各省不得不扮演更多的角色，因为中央政府几乎不能够直接管理差别各异的地方。和之前毛泽东一样，江泽民（1995）也强调，为了进一步促进发展，同时保持国家统一，中国依然需要两种“积极性”（例如：中央和地方）。要实现这两个相互矛盾的目标，即：地方更大的积极性和中央控制，就需要进行制度创新。基于过去20年的经验来看，中央所做的，是要在各省有选择的创建国家制度。换句话说，中央政府尝试通过在特定的地区介入地方，重建中央—地方关系并增强中央的权力——这种战略可以被称为“选择性再集权”。

和其他相比，选择性再集权聚焦于两个重要的改革，即：税制改革和中央银行系统的改革。1994年，中央政府开始实施一项新的税收制度，即：分税制或联邦式税制。在这个制度出现之前，中央没有自己征集税收的机关。来自各省的所有税收，首先都由省政府进行征收，然后通过二者之间的讨价还价，再在中央和各省之间进行划分。新税制改变了旧制度的制度基础，因而改变了中央和各省之间的互动。

第一，在新税制之下，税收被划分为三种类别，即国税、地税和共享税。国税进入国库；地税纳入地方预算；共享税则根据之前达成的协议，在中央和各省之间划分。

第二，税收管理是高度集中的。中央并不是授权地方税务机关来实际上征收所有的税收，而是通过它自己独立于各省的机构来征税，这意味着中央创建了它自己的税收部门——国税系统。然而，这个新制度也承认省的独立权力，即：省政府可以征收几种类型的税，中央不会干涉。换句话说，现在有两条平行而独立的税务管理系统——国税系统征收国税，地税系统征收地税。共享税先由中央政府征收，然后再在中央和各省之间进行划分。

这些制度变化将权力从各省转移到中央。政府的总收入快速地增加。中央的税收征集比例，从不足30%增加到了大约50%。如果把地方向中央义务移交的、由地方征集的收入也包括在内的话，中央政府的份额将会达到政府总收入的大约三分之二。由于大多数收入现在都由中央进行征集和再分配，各省对中央政府的财政依赖实质性地增加了。在新制度实施之前，中央政府在收入贡献上通常严重依赖于沿海省份，例如上海、山东、浙江、江苏和广东。新制度则扭转了这个趋势。

在改革中国的中央银行系统上，中央政府也做出了类似的努力。在改革之前，中国的中央银行系统是高度放权的。中央银行，即中国人民银行，在每个省都创建了分行，并设想所有的省分行都会从中央银行这里接受命令，因为它们在理论上是中央银行的一部分或延伸。但是在实际中，地方分行经常容易受到地方政府的政治影响，因为地方分行的人事是由地方政府安排的，他们的福利也是由地方政府提供的。这通常导致了地方分行无视中央银行的命令，并使自己处在地方的影响之下。事实上，中央银行的地方分行通常成为地方政府促进地方经济增长的一个有效工具。但是，地方上快速发展的实现，是以全国的经济稳定为代价的。

截至20世纪80年代末，中央政府在中央银行系统内引入变化，决定所有地方分行的行长都应该由中央银行来任命。通过这样的处理，中央政府希望所有地方分行的行为应当和中央的指令相一致，并独立于地方的政治影响。但是，这一改变并没有产生预期的结果。地方分行产生了它们自己独立的机构利益，更愿意利用它们的资源来发展地方经济，因为它们能够从地方发展中极大地获益。这最终导致了20世纪90年代中期宏观经济调控的一场危机。在朱镕基成为中国的新总理并于1998年3月组建了新政府之后，中央政府宣布了一项最大胆的措施来改革中国的金融系统：中央银行的所有省分行全部撤销，并组建了9个跨省区的区域性分行（Bian，1998）。这次改革试图按照美国的联邦—州关系模式，旨在祛除省政府干涉中央银行系统的制度工具。

加强干部任命制度

笔者认为，在调节中央和各省之间的互动上，互惠扮演了一个重要的角色。激进的放权导致了经济地方主义的兴起，各省试图利用它们日益增长的权力，在全国性决策中拥有一些话语权。正如在本书第三章中所论述的，将地方政治领导人提升为中央领导人，体现了利益的表达。即使伴随着各省日益增长的权力，各省也仍然愿意与中央政府合作，这意味着，它们在追求决策中的政治自主权方面受到了限制。然而，互惠也使得中央—地方关系十分脆弱。互惠以一种自我调节和深思熟虑的形式出现，或以一种自愿合作的形式出现，它对省的行为只产生一种柔性的限制。事实上，随着地方经济权力的崛起，互惠越来越难调解中央—地方关系了。因此，中央政府通过重要的制度创新，发起了选择性经济再集权，像税制改革和中央银行系统改革都是很好的例子。

然而，和经济方面相比，中央—地方关系的政治关系却没有发生什么创新之举。政治再集权产生了，但是是以陈旧的方式进行的。的确，中央政府还没有决定好一个新的中央—地方关系应该是什么，以及如何能够实现这个新关系。迄今为止，中央政府的努力一直在于重新加强旧的干部任命制度。

中央政府加强了干部管理制度。“党管干部”是最重要的组织原则之一，事实上，这个原则赋予了中央政府在人事决定上的主导性权力（Burns，1989）。1995年，中央政府发出了一份文件，名为《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。这个《条例》再次强调，干部调任制度或干部交流制度能够使中央牢固地控制地方干部（《人民日报》1995年5月17日，第一版）。

干部交流的关注点是在党政领导成员上。根据1995年的《条例》，地方党委和政府领导成员在同一职位上任职满十年的，必须交流。《中国共产党章程》规定，县级及以上的党委，任期是五年。因此，一位省级干部在第二个任期结束时，如果还没有达到退休年龄，就必须调任。调任还可能是出于工作性质的需要、增加工作历练和提高领导水平的需要、回避的需要，以及其他原因。不论是出于什么原因，干部交流制度是中央限制地方主义崛起的一个有效工具。

干部交流制度是中央政府控制省级领导人并获得他们服从的一种有效方式。然而，这一制度随着时间的推移正在变得困难重重。地方干部的调任以各种形式出现。在所有的干部调任中，各类之间的调任、省到中央的调任和中央到省的调任是最常见的。

事实上，各省之间的调任是一种更为传统的控制制度形式，即回避制度，这意味着省级领导人不能在他们的本省任职。从1990年到1998年初（第九届全国人大），共有44例省际调任。 例如，江西的吴官正于1997年4月调任山东，取代赵志浩；河南的李长春于1998年3月调任广东，取代谢非。

这种形式的调任制度，与中央领导人对省级官员的期望产生了矛盾。干部任命制度的一个主要优点，就是它使得中央政府能够将“正确”的干部人选放置在领导层中。自20世纪70年代末改革开始以来，中国共产党的重心转移到现代化和经济增长上来。事实上，干部任命制度的下放，是为了给省领导人更多的政治自主权，用以促进地方的增长。要促进地方的发展，省领导人必须搜集足够的地方信息，以便制定和实施因地制宜的政策。但是调任制度限制了甚至是破坏了省领导人获取地方信息的能力。当省领导人开始熟悉地方情况时，又必须被调任到其他省份了。省领导人的频繁调动，通常使其很难制定和实施连贯的政策。

从中央空降干部到各省，旨在使中央政府能够对各省实施直接的管理。从1990年到1998年初，有19例这样的调任。例如，在北京的陈希同案件得到处理之后，尉健行进入北京控制局势。然而，这种调任形式的使用也是有局限的。当一个中央官员被派去执掌省领导层的最高职位时，会面临着一个困难的选择：要么代表中央政府行事，要么促进地方的利益。第一种选择，将使其很难得到来自地方官员的合作，并因此阻碍其实现中央政府想要实现的东西，即促进地方的发展。第二种选择，将必然使中央任命的目的本身付之东流。

从省到中央的调任，有多重作用。同样，从1990年到1998年初，有50起这样的例子。在一些案例中，调任是一种升迁，但是在其他案例中，调任中央仅仅意味着他们被调整了在他们当地省份所享有的政治权力。作为晋升的调任，则被最高领导人用于更新领导层，正如赵紫阳和万里的案例，他们两人于20世纪80年代初被晋升入中央领导层，因为他们在各自的省内发起了改革。由于调任也用于“剥夺”权力，省领导人倾向于不被“晋升”，正如叶选平的例子，叶选平是广东省省长，他在20世纪80年代末和90年代初，拒绝了给予他的在北京的职位，而选择留在广东（Shirk，1993：189）。

更重要的是，调任制度与民主是不相容的，并因此破坏了中国新发展起来的民主因素。人大职权的加强，倾向于削弱干部调任制度。省人大代表更愿意选举本土干部，而不是外来干部。此外，随着省内选举制度的完善，省领导人日益变得以地方利益为导向了。不论他们是本土干部还是外来干部，他们都必须关注地方利益。否则，他们将在赢得地方支持上遇到困难。因此，领导人来了又走，但是地方利益一直不变。确实，中央控制和地方利益如何能够调和，依然是中国领导人面临的一个重要政治问题。

1. 九个区域性分行的总部位置包括：上海（上海、浙江和福建）；天津（天津、河北、山西和内蒙古）；沈阳（辽宁、吉林和黑龙江）；南京（江苏和安徽）；济南（山东和河南）；武汉（江西、湖北和湖南）；成都（四川、贵州、云南和西藏）；西安（陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆）；还有广州（广东、广西和海南）。

作为半独立单位的省政府

早先的研究将中央和各省分别进行定义。全能主义或威权主义的学者们，仅仅把省定义为是中央—地方关系等级结构中的一个组织机构，他们认为，各省要么没有自主权，要么也是仅拥有十分有限的“操作自主权”。另一方面，细胞元模式和多元主义模式的学者们则认为，各省是拥有不同于中央的自身利益和偏好的组织机构。大多数这些研究，都不能为我们提供一个有关中央—地方关系的满意解释。

正如在本书第一章中所论述过的，学者们做出了许多努力，在二者之间的互动背景下去定义中央—地方关系，正如在结构研究方法和过程研究方法的文献中所示的那样。这些研究检视了中央和各省是如何受到中央—地方关系制度的限制的，并且或明或暗地假设，中央和各省都是理性的行为者，它们的首要目标都是使它们的利益最大化。虽然这些研究考虑了中央和各省所受到的限制，但是一个重要的因素在于，它们就算没有完全忽视，但至少也是低估了这一点：它们的“理性目标”已经受到了规范的调解，这些规范是由中国的“行为联邦制”结构所产生。

在使用委托—代理模式（principal-agent model）来解释中国的中央—地方关系时，尤其如此。这个模式的基础是理性人假设，即：中央和省官员都颇具策略地采取行动，并不失时机地将他们的偏好最大化。根据这一模式，中央和各省之间的关系就好比股东（委托方）和经理人（代理方）之间的关系，在这一关系里，委托方将一些控制权授权给代理方，以便代理方完成任务，并寄期望于代理方在任务中将会使委托方的效益最大化。从这个意义上说，“中国的中央政府对省级官员拥有一定的‘所有’权，并授予或……从各省回收特定的决策权”（Huang，1996：182）。这的确如此，因为各省是从中央政府那里获得的决策权，并且中央政府能够对一省的最高领导层做出人事安排决定。此外，由于“所有”权在中央，省政府仅仅拥有“操作自主权”（ibid.）。

本研究表明，对中国的中央—地方关系进行这样一种模拟，是非常误导人的。理性人假设是有问题的，因为和公司不同，官僚机构不是追求利益最大化的机构。这不仅是因为一个公司体系和一个政治体系之间是有差别的，而且还因为官僚机构的“理性目标”是受到规范和认同调节的，后二者是在中央和各省之间的历史互动中形成的。

我们可以得出结论，虽然省政府必须臣服于中央政府，但是它们不仅仅是中央的代理人。省不仅仅是一级行政机关；相反，它是一级政府。换句话说，省政府不是中央政府的一个地方分支。在分析中国的中央—省关系时，必须区分两层关系：中央政府和省政府之间的关系，以及省政府和它们的“省”（或省内）辖地之间的关系。迄今为止，大多数研究将中央作为一个分析单位。但是，作为一个分析单位的省则不同。将中央作为一个分析单位，更适用于分析中央政府和省政府之间的关系。但是这种类型的分析通常低估了省政府和它们辖地之间的关系。换句话说，自上而下的研究方法，在中央—省关系中，更不能强调省政府及其辖地之间关系的影响。

另一方面，如果将省政府作为一个分析单位，我们将会看到一个完全不同的博弈发生。总的来说，它有点像世界政治中的“双层博弈”（two-level game）。省政府需要同时应对中央和它们自己的辖地。从这个角度来看，省政府不是中央政府的代理人，中央政府也不对省政府拥有“所有”权。省的政府官员，虽然是由中央任命的，但是也有他们自己的地方性权力资源。换句话说，地方官员的权力，并非全都来自中央。作为一级政府（而非一级行政机构），省政府的权力在很大程度上是独立于中央的。

用李侃如（Lieberthal）和奥克森伯格（Oksenberg）的术语来说（1988，36~37），省的官员更像是“多面手”（generalists）而更不像是“功能型专家”（functional specialists）。一个自上而下的研究方法，通常将省政府看作功能型专家，它代表中央实施全国性政策。但这只是其中的一面。省政府不仅仅对特定的功能领域负责；它还是一个政府，要负责很大范围的事务。省的官员是“多面手”，不仅要代表中央实施所有的中央政策，不管是政治的、经济的抑或是社会的。更重要的是，它们必须通过制定和实施因地制宜的政策，来治理他们的辖地。

然而，像中央权力一样，省基于地域的权力也不能被夸大。虽然省的官员有实质性的权力资源，可以在他们应对中央政府时运用，但是他们的目标和战略不仅受到了权力结构的限制，而且还受到了中央—地方关系的规范和认同的限制。

1. 黄亚生（1996：180~185）将这个模式应用到中国的中央—地方关系中去。然而，他自己也怀疑理性人假设，并指出它的局限。例如，公司经理人可以通过行政手段和工资薪酬来控制它们的下级，而官僚机构更多严重依赖于行政手段，而非使用薪金手段来达到控制的目的；公司经理人的目标可以简化为“利润”，而官僚机构是一个多重任务的机构，必须同时追寻相互冲突的目标。

“行为联邦制”的制度化：一种政治解决方案？

革新中央和各省之间政治关系的困难，在于领导人依旧不确定是否应该将“行为联邦制”制度化或正规化。联邦制作为一种重要的政治价值而被接受，是因为它是非专制的，因此，在某种程度上，它是民主的。正如威廉·利文斯顿（William S.Livingston，1976）认为的那样，它首先是对社会的多元化本质和群体结构的组织性回应，并因此成为个人自由和群体自由之间的一个平衡点。因此，联邦制被视为是对单一制更好的替代。正如唐纳德·斯迈利（Donald Smiley，1976：72）指出的：

联邦制比单一制优越的理由是政治上的，由联邦制所增进的价值与公共政策中的理性主义毫无关系。首先，联邦制是限制政治权力的几种可能手段之一，尤其是限制行政权力。其次，就一个国家内部而言，态度和利益不是在地域的基础上统一分配的，联邦制有助于政府对福斯意愿的回应。

本研究认为，中国的政府间放权的制度安排，是以“行为联邦制”为特点的。在整个改革年代里，中国从这样一种安排中受益良多。它不仅为地方政府和社会提供权力，用以寻求它们自己的利益，并为快速的经济发展创造内部动力；它还为地方官员提供权力，用以制定和实施因地制宜的政策，并因此使得他们能够回应地方的需求。更重要的是，正如认为的那样，它阻止了中央政府独断地干预地方经济事务，并因此为市场体系从之前的计划经济中发轫创造了一个制度性机制（Montinola，Qian & Weingast，1995）。

早在19世纪晚期，中国的政治精英似乎就意识到了联邦制的价值。

在帝制霸权崩溃之后，就中央—地方关系而言，中国能做些什么？这是许多革命领导人思考的一个重要问题，其中包括了孙中山和梁启超。在20世纪早些年，联邦思想非常强盛，以至于在1906年到1911年的清末立宪新政中，它们占据了主要地位。自治运动揭示出，许多领导人相信国家的强大要以地方自治为基础（Fincher，1981；Waldron，1990）。1911年的辛亥革命并没有使革命领导人的联邦理想成为现实。事实上，清王朝的崩溃将中国带入了混乱和军阀割据中。在北洋军阀时期，联邦制通常被地方官员作为一种手段，用于获取政治权力（Chesneaux，1969；Schoppa，1976，1977）。

中国共产党在争夺国家权力时，运用联邦制和民主作为诉求。在中国共产党第二次全国代表大会上，中共宣告它意图创建中华联邦共和国，并将主要省份与蒙古、西藏和新疆在自由联邦制的基础上联合起来。中共还承认少数民族的完全自决权（Yan，1992）。但是中国共产党并没有在中国引入一个联邦制。相反，在中共掌握政治权力之后，中国成为一个中央集权的单一制国家，仅把自主权赋予少数民族地区。

但是，人民不是由抽象的原则所统治的。在中华人民共和国创建后不久，包括毛泽东在内的中国领导人意识到，高度集权带来了它自身的问题负担。事实上，即使是在毛泽东时代，地方也享有一定程度的自主权，而通常都认为毛泽东时代是全能主义时期。邓小平改革的核心是政府间放权。正如之前所论述的，中央做出了巨大的努力，效仿着其他地方的联邦制来重建中央和各省之间的经济关系。对“政治行为联邦制”的制度化也存在着巨大的要求。这是因为，在实践中，联邦制通常不是一个自由选择，当公开的强制也是一种可能的选项时，联邦制就成为地方领导人政治权力的一项功能。中央政府对地方的依赖产生了“政治联邦制”的新萌芽。事实上，在20世纪80年代中期以后，联邦制成为改革派领导人及其智库的一个热门话题。1986年，由赵紫阳提议，中央领导人创建了政治体制改革研究小组。在这之下组织了7个分小组，其中一个分小组的研究集中在放权和机构改革上。这个分小组的一个主要研究议题是，中国能否利用像在美国和其他地方那样的联邦制，来改革中央政府和地方政府之间现存的权力关系（Chen，1990）。

对中央—地方关系来说，政府间放权有着极大的政治重要性。省经济权力的崛起，就中央—地方关系而言，为政府间权力制衡制度的形成创造了一种巨大的可能性，这将把中国推向“政治联邦制”。自20世纪90年代初以来，中国的学者就在呼吁“行为联邦制”的正规化。许多人认为，只有通过把“行为联邦制”制度化，才能保护地方自主权免受中央政府对地方事务的武断干涉，并因此维持中国的快速发展；而其他许多人则认为，联邦制在事实上会增强中央的权力，而非削弱它。即使是对中央集权的支持者来说，联邦制似乎也是不可避免的。例如，中国的两位学者王绍光和胡鞍钢，他们因为呼吁再集权而闻名，他们认为，权力下放得太多了，为了维持国家的统一，中央政府必须再次集中它的权力。然而，他们并不认为国家应该回到过去旧式的中央控制，而是呼吁以政治创新来重建中央—地方关系。这个观点不仅在中国的学者中受到了欢迎，而且也在中国的地方官员中受到欢迎。地方官员强烈要求将中央—地方关系制度化。以金融权力为例。地方官员认为，中央政府控制金融权力是有必要的，但是他们要求参与国家级的决策，因为他们担心，中央政府将会滥用它的巨大权力。根据胡鞍钢在1998年做的一项调查，55%的地方官员认为，中央和各省之间的权力划分应该要制度化，大约46%的地方官员认为，全国人大财经委应该由中央和省的代表组成，并且应该实施“一省一票”的制度（Hu，1999）。

那么，为什么中央政府不愿意根据联邦原则来重建中央和各省之间的政治关系呢？正如之前提到的，通常认为，联邦制是让中央—地方关系制度化的唯一方式（Yan，1992；Jin，1992）。然而，如果没有巨大的政治积极性，中央—地方关系就将维持着“行为联邦制”的状态，而非联邦制。要在中国把联邦制合法化，并不是一件轻松的任务。

从意识形态来讲，联邦制处在一个与中共意识形态对立的位置上。上世纪历史中的军阀时期，使人们的脑海中将混乱与联邦制联系在一起（Fitzgerald，1994；Waldron，1990）。对许多人来说，联邦制将会导致一个分裂的中国，或者说一个分裂的中国将会走向联邦制。考虑到联邦制是在香港、台湾、西藏、新疆和其他领土问题的背景下讨论的，联邦制的意识形态合法性变得相当复杂。虽然这些领土因素将中国拖向了联邦制，但是意识形态障碍并不容易克服。事实上，对中共党内的许多人来说，联邦主义被视为一种分裂中国主权国家的意识形态。我们看到，在西方，联邦主义是联邦政治制度的一个强大意识形态基础，正如自由主义支持民主一样。只要联邦主义不能在意识形态上合法化，那么从“行为联邦制”到“法理联邦制”的转型就不太可能在中国发生。因此，当有学者提出一个拥有民主制度的中华联邦设想，并将其作为改革中国的内部政治和解决香港、台湾问题的最佳希望时，立即遭到了其他同事的指责（Xu，1990）。

实际上，对联邦制的合法化来说，时机似乎还不“成熟”。相比“行为联邦制”，联邦制的优点是显而易见的。“行为联邦制”的制度化，对政治稳定是有利的，因为它减少了中央政府和省政府这二者之间的紧张。然而，制度化也很可能导致制度的僵化。考虑到各省之间存在巨大的差异，它们之中的平等权利（隐藏在联邦制中）是不太可能的。富裕省份更喜欢一个弱中央，而贫困省份则更喜欢一个强中央。近来，贫困省份呼吁再集权，不是没有原因的。毫无疑问，最高领导人担心，联邦制将会使一个

内部差异较大的中国走向分裂。另外，领导人的重点是促进经济发展，而不是在中央和各省之间以及各个省份之间划分权力。要促进经济发展，它就必须不断地调整它和各省的关系，并根据不断变化的形势来调节各省之间的关系。联邦制的制度化，将使这种不断调整变得更不可能。相比之下，“行为联邦制”拥有灵活性这一优点。中央所需的，是隐藏在“行为联邦制”中的创造性模煳。换句话说，中央眼下所需要的，并不是中央和各省之间的明确区分，而是二者之间的模煳。只要中央保持对各省的相对权力，它就能够调整中央—地方关系。然而，从长远来看，各种改革措施，例如选择性的制度化，将会为中国从“行为联邦制”向“法理联邦制”的转型奠定一个制度性基础。

Table of Contents

中文版序

英文版序言

致 谢

译者的话

第一章 中国的中央—地方关系：研究方法

结构的研究方法

过程的研究方法

文化的研究方法

寻求一种新范式

第二章 “行为联邦制”：中国中央—地方关系中的组织、过程和规范

中央—地方关系的“行为联邦制”和结构环境

“行为联邦制”：组织、过程和规范

强制、谈判和互惠：“行为联邦制”如何运作

小结

第三章 “行为联邦制”中的互惠性互动

历史的影子与未来的影子

过去的影子：毛泽东时代的中央—地方关系

互惠：改革年代的中央—省关系

小结

第四章 “行为联邦制”之下的自主发展：放权之后的江苏

调整发展战略

财政改革，改变投资模式和工业结构

为出口导向型发展战略而努力

政府企业家化和乡镇企业

小结

第五章 中央政府、地方政府和地方社会：政府间放权下的浙江

商业传统及其对现代浙江的影响

政府间放权下的政策调整

财政放权和投资模式的变化

出口导向型战略的发展

国家扶持与非国营部门的成长

温州模式：国有企业和民营企业

小结

第六章 强制和政策实施：政府间再集权下的广东

广东“地方主义”的形成

后毛泽东时代广东的“地方主义”

广东的“地方主义”：超出界限

对广东“地方主义”看法的改变

反对广东“地方主义”的运动

干部任命制度的局限性

在调整中央—地方关系上先行一步

小结

第七章 集体谈判与中央—地方互惠：“行为联邦制”中的省际联盟

省际联盟形成的制度根源

中国西南六省（区市）经济协调会

作为联盟的经协会：与中央的集体谈判

在中国对外贸易中构建省的活力

小结

第八章 中国“行为联邦制”的未来

省：不确定的期望

“行为联邦制”的动力

作为半独立单位的省政府

“行为联邦制”的制度化：一种政治解决方案？